Buku Siti Fadilah Supari : Menguak Konspirasi Jahat AS
Maret 13, 2008 — awan sundiawan
Menteri Kesehatan Siti Fadilah Supari (59) bikin gerah World Health Organization (WHO) dan Pemerintah Amerika Serikat (AS).Fadilah berhasil menguak konspirasi AS dan badan kesehatan dunia itu dalam mengembangkan senjata
biologi dari virus flu burung, Avian influenza (H5N1).
Setelah virus itu menyebar dan menghantui dunia, perusahaan-perusahaan dari negara maju memproduksi vaksin lalu dijual ke pasaran dengan harga mahal di negara berkembang, termasuk Indonesia. Fadilah menuangkannya dalam bukunya berjudul Saatnya Dunia Berubah! Tangan Tuhan di Balik Virus Flu Burung. (watch the US crime on WWII )
Selain dalam edisi Bahasa Indonesia, Siti juga meluncurkan buku yang sama dalam versi Bahasa Inggris dengan judul It’s Time for the World to Change.
Konspirasi tersebut, kata Fadilah, dilakuakn negara adikuasa dengan cara mencari kesempatan dalam kesempitan pada penyebaran virus flu burung.
“Saya mengira mereka mencari keuntungan dari penyebaran flu burung dengan menjual vaksin ke negara kita,” ujar Fadilah kepada Persda Network di Jakarta, Kamis (21/2).
Situs berita Australia, The Age, mengutip buku Fadilah dengan mengatakan, Pemerintah AS dan WHO berkonpirasi mengembangkan senjata biologi dari penyebaran virus avian H5N1 atau flu burung dengan memproduksi senjata biologi.
Karena itu pula, bukunya dalam versi bahasa Inggris menuai protes dari petinggi WHO.
“Kegerahan itu saya tidak tanggapi. Kalau mereka gerah, monggo mawon. Betul apa nggak, mari kita buktikan. Kita bukan saja dibikin gerah, tetapi juga kelaparan dan kemiskinan. Negara-negara maju menidas kita, lewat WTO, lewat Freeport, dan lain-lain. Coba kalau tidak ada kita sudah kaya,” ujarnya.
Fadilah mengatakan, edisi perdana bukunya dicetak masing-masing 1.000 eksemplar untuk cetakan bahasa Indonesia maupun bahasa Inggris. Total sebanyak 2.000 buku.
“Saat ini banyak yang meminta jadi dalam waktu dekat saya akan mencetak cetakan kedua dalam jumlah besar. Kalau cetakan pertama dicetak penerbitan kecil, tapi untuk rencana ini, saya sedang mencari bicarakan dengan penerbitan besar,” katanya.
Selain mencetak ulang bukunya, perempuan kelahiran Solo, 6 November 1950, mengatakan telah menyiapkan buku jilid kedua.
“Saya sedang menulis jilid kedua. Di dalam buku itu akan saya beberkan semua bagaimana pengalaman saya. Bagaimana saya mengirimkan 58 virus, tetapi saya dikirimkan virus yang sudah berubah dalam bentuk kelontongan.
Virus yang saya kirimkan dari Indonesia diubah-ubah Pemerintahan George Bush,” ujar menteri kesehatan pertama Indonesia dari kalangan perempuan ini.
Siti enggan berkomentar tentang permintaan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang memintanya menarik buku dari peredaran.
“Bukunya sudah habis. Yang versi bahasa Indonesia, sebagian, sekitar 500 buku saya bagi-bagikan gratis, sebagian lagi dijual ditoko buku. Yang bahasa Inggris dijual,” katanya sembari mengatakan, tidak mungkin lagi menarik buku dari peredaran.
Pemerintah AS dikabarkan menjanjikan imbalan peralatan militer berupa senjata berat atau tank jika Pemerintah RI bersedia menarik buku setebal 182 halaman itu.
Mengubah Kebijakan
Apapun komentar pemerintah AS dan WHO, Fadilah sudah membikin sejarah dunia. Gara-gara protesnya terhadap perlakuan diskriminatif soal flu burung, AS dan WHO sampai-sampai mengubah kebijakan fundamentalnya yang sudah dipakai selama 50 tahun.
Perlawanan Fadilah dimulai sejak korban tewas flu burung mulai terjadi di Indonesia pada 2005.
Majalah The Economist London menempatkan Fadilah sebagai tokoh pendobrak yang memulai revolusi dalam menyelamatkan dunia dari dampak flu burung.
“Menteri Kesehatan Indonesia itu telah memilih senjata yang terbukti lebih berguna daripada vaksin terbaik dunia saat ini dalam menanggulangi ancaman virus flu burung, yaitu transparansi,” tulis The Economist.
The Economist, seperti ditulis Asro Kamal Rokan di Republika, edisi pekan lalu, mengurai, Fadilah mulai curiga saat Indonesia juga terkena endemik flu burung 2005 silam.
Ia kelabakan. Obat tamiflu harus ada. Namun aneh, obat tersebut justru diborong negara-negara kaya yang tak terkena kasus flu burung.
Di tengah upayanya mencari obat flu burung, dengan alasan penentuan diagnosis, WHO melalui WHO Collaborating Center (WHO CC) di Hongkong memerintahkannya untuk menyerahkan sampel spesimen.
Mulanya, perintah itu diikuti Fadilah. Namun, ia juga meminta laboratorium litbangkes melakukan penelitian. Hasilnya ternyata sama. Tapi, mengapa WHO CC meminta sampel dikirim ke Hongkong?
Fadilah merasa ada suatu yang aneh. Ia terbayang korban flu burung di Vietnam. Sampel virus orang Vietnam yang telah meninggal itu diambil dan dikirim ke WHO CC untuk dilakukan risk assessment, diagnosis, dan kemudian dibuat bibit virus.
Dari bibit virus inilah dibuat vaksin. Dari sinilah, ia menemukan fakta, pembuat vaksin itu adalah perusahaan-perusahaan besar dari negara maju, negara kaya, yang tak terkena flu burung.
Mereka mengambilnya dari Vietnam, negara korban, kemudian menjualnya ke seluruh dunia tanpa izin. Tanpa kompensasi.
Fadilah marah. Ia merasa kedaulatan, harga diri, hak, dan martabat negara-negara tak mampu telah dipermainkan atas dalih Global Influenza Surveilance Network (GISN) WHO. Badan ini sangat berkuasa dan telah menjalani praktik selama 50 tahun. Mereka telah memerintahkan lebih dari 110 negara untuk mengirim spesimen virus flu ke GISN tanpa bisa menolak.
Virus itu menjadi milik mereka, dan mereka berhak memprosesnya menjadi vaksin.
Di saat keraguan atas WHO, Fadilah kembali menemukan fakta bahwa para ilmuwan tidak dapat mengakses data sequencing DNA H5N1 yang disimpan WHO CC.
Data itu, uniknya, disimpan di Los Alamos National Laboratoty di New Mexico, AS.
Di sini, dari 15 grup peneliti hanya ada empat orang dari WHO, selebihnya tak diketahui.
Los Alamos ternyata berada di bawah Kementerian Energi AS. Di lab inilah duhulu dirancang bom atom Hiroshima. Lalu untuk apa data itu, untuk vaksin atau senjata kimia?
Fadilah tak membiarkan situasi ini. Ia minta WHO membuka data itu. Data DNA virus H5N1 harus dibuka, tidak boleh hanya dikuasai kelompok tertentu.
Ia berusaha keras. Dan, berhasil. Pada 8 Agustus 2006, WHO mengirim data itu. Ilmuwan dunia yang selama ini gagal mendobrak ketertutupan Los Alamos, memujinya.
Majalah The Economist menyebut peristiwa ini sebagai revolusi bagi transparansi. Tidak berhenti di situ. Siti Fadilah terus mengejar WHO CC agar mengembalikan 58 virus asal Indonesia, yang konon telah ditempatkan di Bio Health Security, lembaga penelitian senjata biologi Pentagon.
Ini jelas tak mudah. Tapi, ia terus berjuang hingga tercipta pertukaran virus yang adil, transparan, dan setara.
Ia juga terus melawan dengan cara tidak lagi mau mengirim spesimen virus yang diminta WHO, selama mekanisme itu mengikuti GISN, yang imperialistik dan membahayakan dunia.
Dan, perlawanan itu tidak sia-sia. Meski Fadilah dikecam WHO dan dianggap menghambat penelitian, namun pada akhirnya dalam sidang Pertemuan Kesehatan Sedunia di Jenewa Mei 2007, International Government Meeting (IGM) WHO di akhirnya menyetujui segala tuntutan Fadilah, yaitu sharing virus disetujui dan GISN dihapuskan. (tribun-timur)
Jumat, 15 Juli 2011
PBJS
VIVAnews- Menteri Keuangan Agus Martowardojo mengatakan dana pembentukan awal Badan Pelaksana Jaminan Sosial (BPJS) berasal dari dana pemerintah. Namun bentuk dana BPJS ini terdiri dari dua bagian yaitu dana jaminan sosial dan dana korporasi. Dana korporasi diperuntukkan sebagai dana operasional institusi.
"Awal pembentukan menggunakan dana pemerintah. Selanjutnya menggunakan dana imbal jasa dari dana jaminan sosial bila ada dana lebih maka akan dikembalikan ke dana jaminan sosial," ujarnya saat Rapat Kerja RUU BPJS Komisi IX DPR di Gedung MPR-DPR RI, Jakarta, Selasa 24 Mei 2011.
Sedangkan dana jaminan sosial, menurutnya, berasal dari iuran yang diberikan oleh pemerintah, peserta serta pemberi kerja. Ditegaskan olehnya dana jaminan sosial bukanlah merupakan harta BPJS. Badan ini wajib memisahkan kekayaan BPJS dan kekayaan dana jaminan sosial. "Dana jaminan sosial bukan merupakan harta BPJS itu merupakan dana peserta," katanya.
Agus menjelaskan aktiva BPJS yakni modal awal pemerintah merupakan kekayaan negara yang dipisahkan dan tidak terbagi dalam saham. BPJS juga menerima imbal jasa yang dipungut dari dana jaminan sosial.
Untuk BPJS sendiri, pemerintah mengusulkan pembentukan dua badan dalam pembahasan Badan Pelaksana Jaminan Sosial (BPJS). Badan itu mengatur penjaminan jangka pendek dan jangka panjang.
Untuk badan jangka pendek mengatur mengenai kesehatan, kecelakaan kerja dan kematian. Sedangkan badan jangka panjang mengatur jaminan hari tua dan pensiun.
"Kami sepakat akan mulai pada bagian kesehatan sebagai awalnya," katanya.
Lebih lanjut dijelaskan bahwa skema BPJS ini nantinya selaras dengan sistem maping jaminan sosial. Skema tersebut ialah untuk seluruh rakyat Indonesia, kesamaan untuk semua dan rakyat Indonesia mempunyai perlindungan dasar untuk semua.
BPJS bertugas menyelenggarakan program penjaminan sosial. BPJS bergungsi mengumpulkan iuran, mengelola dan mengembangkan dana jaminan sosial serta dana peserta, pemberian informasi penyelenggaraan program. Sedangkan BPJS mempunyai wewenang antara lain menagih iuran, menginvestasikan dana jaminan sosial, pengawasan dan pemeriksaan, memungut imbal jasa penyelenggaraan program.
• VIVAnews
yang jadi masalah BPJS ini seperti badan yang keuangan nya mengontrol seluruh peserta se INDONESIA teruuuus....siapa yang mengontrolnya???????????? pemerintah????
"Awal pembentukan menggunakan dana pemerintah. Selanjutnya menggunakan dana imbal jasa dari dana jaminan sosial bila ada dana lebih maka akan dikembalikan ke dana jaminan sosial," ujarnya saat Rapat Kerja RUU BPJS Komisi IX DPR di Gedung MPR-DPR RI, Jakarta, Selasa 24 Mei 2011.
Sedangkan dana jaminan sosial, menurutnya, berasal dari iuran yang diberikan oleh pemerintah, peserta serta pemberi kerja. Ditegaskan olehnya dana jaminan sosial bukanlah merupakan harta BPJS. Badan ini wajib memisahkan kekayaan BPJS dan kekayaan dana jaminan sosial. "Dana jaminan sosial bukan merupakan harta BPJS itu merupakan dana peserta," katanya.
Agus menjelaskan aktiva BPJS yakni modal awal pemerintah merupakan kekayaan negara yang dipisahkan dan tidak terbagi dalam saham. BPJS juga menerima imbal jasa yang dipungut dari dana jaminan sosial.
Untuk BPJS sendiri, pemerintah mengusulkan pembentukan dua badan dalam pembahasan Badan Pelaksana Jaminan Sosial (BPJS). Badan itu mengatur penjaminan jangka pendek dan jangka panjang.
Untuk badan jangka pendek mengatur mengenai kesehatan, kecelakaan kerja dan kematian. Sedangkan badan jangka panjang mengatur jaminan hari tua dan pensiun.
"Kami sepakat akan mulai pada bagian kesehatan sebagai awalnya," katanya.
Lebih lanjut dijelaskan bahwa skema BPJS ini nantinya selaras dengan sistem maping jaminan sosial. Skema tersebut ialah untuk seluruh rakyat Indonesia, kesamaan untuk semua dan rakyat Indonesia mempunyai perlindungan dasar untuk semua.
BPJS bertugas menyelenggarakan program penjaminan sosial. BPJS bergungsi mengumpulkan iuran, mengelola dan mengembangkan dana jaminan sosial serta dana peserta, pemberian informasi penyelenggaraan program. Sedangkan BPJS mempunyai wewenang antara lain menagih iuran, menginvestasikan dana jaminan sosial, pengawasan dan pemeriksaan, memungut imbal jasa penyelenggaraan program.
• VIVAnews
yang jadi masalah BPJS ini seperti badan yang keuangan nya mengontrol seluruh peserta se INDONESIA teruuuus....siapa yang mengontrolnya???????????? pemerintah????
Naskah Akademik RUU Desa
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| i
DIREKTORAT PEMERINTAHAN DESA DAN KELURAHAN
DIREKTORAT JENDERAL PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DAN DESA
DEPARTEMEN DALAM NEGERI
JAKARTA
2007
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| ii
DAFTAR ISI
Halaman
BAB I PENDAHULUAN ...................................................................................... 1
A. Latar Belakang ................................................................................... 1
B. Permasalahan ..................................................................................... 7
C. Dasar Pemikiran . ............................................................................... 8
D. Tujuan dan Sasaran Pengaturan ........................................................ 16
E. Metode dan Pendekatan Penulisan .................................................... 17
BAB II Teori dan Analisis Fakta
A. Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa.... .................. 19
B. Kedudukan dan Kewenangan Desa ................................................... 22
C. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa ............................................... 25
D. Perencanaan Pembangunan Desa.................................. ................... 32
E. Keuangan Desa .................................................................................. 34
F. Lembaga Kemasyarakatan ................................................................. 38
G. Kerjasama Desa ................................................................................. 38
BAB III Analisis dan Evaluasi Peraturan Perundang-undangan .............................. 41
A. Pengaturan Desa di Masa Hindia Belanda ........................................ 41
B. Pengaturan Desa di Masa Jepang ...................................................... 45
C. Pengaturan Desa 1945-1965 ............................................................ 46
D. Pengaturan Desa di Masa Orde Baru ................................................. 51
E. Pengaturan Desa UU No. 22/1999. ................................................... 54
F. Pengaturan Desa di UU No. 32/2004 ................................................ 59
1. Kedudukan, format, kewenangan Desa .......................................... 60
2. Demokrasi dan Tata Pemerintahan Desa ....................................... 63
3. Perangkat Desa .............................................................................. 65
4. Perencanaan dan Keuangan Desa .................................................. 67
5. Ekonomi dan Pembangunan Desa ................................................. 74
6. Kerjasama Antar Desa dan Relasi Desa-Kecamatan ........................ 76
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| iii
BAB IV Ruang Lingkup Pengaturan ...................................................................... 83
A. Pemahaman atas Hakekat Desa .......................................................... 83
B. Azas dan Prespektif Pengaturan Desa .................................................. 83
C. Ketentuan Umum ................................................................................ 86
D. Ruang Lingkup dan Isi Pengaturan ....................................................... 87
1. Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Desa
Serta Perubahan Status Desa Menjadi Kelurahan....... ........................ 87
2. Kedudukan dan Bentuk Desa................................ ............................... 88
3. Kewenangan Desa.............................................. ................................. 92
4. Penyelenggara Pemerintahan Desa....................... ............................... 94
5. Peraturan Desa .................................................................................. 100
6. Perencanaan Pembangunan Desa ..................................................... 101
7. Keuangan Desa ................................................................................. 103
8. Kerjasama Desa ................................................................................. 105
9. Lembaga Kemasyarakatan ................................................................. 108
10.Pembinaan dan Pengawasan ............................................................ 108
BAB V Penutup ................................................................................................ 109
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| iv
TIM PENYUSUN
NASKAH AKADEMIK
UNDANG-UNDANG TENTANG DESA
PENGARAH : Drs. AYIP MUFLICH, SH., M.Si.
PENANGGUNGJAWAB : Drs. PERSADAAN GIRSANG, M.Si.
TIM PENYUSUN :
1. Drs. E.B. Sitorus, M.Si.
2. Drs. Anselmus Tan, M.Pd.
3. Suprayitno, SH., MH.
4. Eko Prasetyanto PP., S.Si., M.Si., M.A.
5. Christiani R. Tarigan, S.Sos., M.A.
6. Sutoro Eko, S.IP., M.Si.
7. AA GN. Ari Dwipayana, S.IP., M.Si.
8. Elke Rapp
9. Ir. Diah Y. Rahardjo
10. Ir. Fristy Husbani
11. Ririn Sefsani, SE
12. Drs. Haryo Habirono
13. Ari Sujito, SIP., M.Si.
14. Widyo Hari, S.IP., M.Si.
15. Ir. Rosana Dewi
16. Drs. Bambang Hudayana, MA
Narasumber:
1. Prof. Dr. Robert Lawang
2. Dr. E. Koeswara
3. Dr. Maryunani
4. Dr. Arya Hadi Darmawan
5. Dr. Hastu Prabatmaja
6. Dr. Haryadi N.
7. Dr. Pitojo
8. Dr. Siti Zuhroh
9. Abdon Nababan
10. Himawan Estu Bagijo, S.H., M. Sc.
11. Dr. Roy V. Salomo
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 1
Bab I
Pendahuluan
A. Latar Belakang
Undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya
Bab XI yang mengatur mengenai Desa, telah berhasil menyempurnakan berbagai
aturan tentang Desa yang sebelumnya diatur dalam Undang-Undang No. 22 Tahun
1999. Namun dalam pelaksanaan selama beberapa tahun ini ternyata muncul
beberapa lapis permasalahan yang perlu segera dicermati. Pertama, UU No 32
Tahun 2004 belum secara jelas mengatur tata kewenangan antara Pemerintah,
Pemerintah daerah dan Desa. Berdasarkan prinsip desentralisasi dan otonomi luas
yang dianut oleh UU No. 32/2004, Pemerintah hanya menjalankan lima kewenangan,
dan diluar lima kewenangan itu menjadi kewenangan daerah. Dengan demikian
konsepsi dasar yang dianut UU No. 32/2004, otonomi berhenti di kabupaten/kota.
Kosekuensinya, pengaturan lebih jauh tentang Desa dilakukan oleh kabupaten/kota,
dimana kewenangan Desa adalah kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan
kepada Desa.
Semangat UU No. 32/2004 yang meletakan posisi Desa yang berada di bawah
Kabupaten tidak koheren dan konkruen dengan nafas lain dalam UU No. 32/2004
yang justru mengakui dan menghormati kewenangan asli yang berasal dari hak asalusul.
Pengakuan pada kewenangan asal-usul ini menunjukkan bahwa UU No.
32/2004 menganut prinsip pengakuan (rekognisi). Kosekuensi dari pengakuan atas
otonomi asli adalah Desa memiliki hak mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat (self governing community),
dan bukan merupakan kewenangan yang diserahkan pemerintahan atasan pada Desa.
Adanya dua prinsip/asas dalam pengaturan tentang Desa tentu saja
menimbulkan ambivalensi dalam menempatkan kedudukan dan kewenangan Desa.
Pertanyaan yang paling mendasar adalah apakah Desa memiliki otonomi? Ketidakjelasan
kedudukan dan kewenangan Desa dalam UU 32/2004 membuat UU No.
32/2004 belum kuat mengarah pada pencapaian cita-cita Desa yang mandiri,
demokratis dan sejahtera. Sejak lahir UU No. 22/1999 otonomi (kemandirian) Desa
selalu menjadi bahan perdebatan dan bahkan menjadi tuntutan riil di kalangan
asosiasi Desa (sebagai representasi Desa), tetapi sampai sekarang belum terumuskan
visi bersama apa makna otonomi Desa. Apakah yang disebut otonomi Desa adalah
“otonomi asli” sebagaimana menjadi sebuah prinsip dasar yang terkandung dalam UU
No. 32/2004, atau otonomi yang didesentralisasikan seperti halnya otonomi daerah?
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 2
Ada banyak kalangan bahwa otonomi Desa berdasar otonomi asli, yang berarti Desa
mengurus sendiri sesuai dengan kearifan dan kapasitas lokal, tanpa intervensi dan
tanggungjawab negara.
Namun ada banyak pandangan bahwa sekarang otonomi asli itu sudah hilang
sebab semua urusan pemerintahan sudah menjadi milik negara; tidak ada satupun
urusan pemerintahan yang luput dari pengaturan negara. Bagi banyak kalangan yang
sudah melampui (beyond) cara pandang otonomi asli menyampaikan dan menuntut
pemberian (desentralisasi) otonomi kepada Desa dari negara, yakni pembagian
kewenangan dan keuangan yang lebih besar. Pada jaman penjajahan misalnya, dalam
Revenue-Instruction Pasal 14 jelas ditegaskan bahwa Kepala Desa mempunyai
kewajiban yang berkenaan dengan penpadatan Desa secara luas. Bahkan dalam Pasal
74 ditegaskan bahwa tanggung jawab mengenai Pajak Desa adalah di tangan Kepala
Desa serta berbagai kewenangan lain misalnya dalam bidang penegakan hukum
(Soetardjo, 1984: 137-138). Berpangkal dari besarnya kewenangan Kepala Desa pada
jaman penjajahan ini, saat ini yang perlu diperhatikan adalah bagaimana Desa dapat
berdaya menjalankan berbagai kewenangan yang ada seperti dalam pengelolaan
hutan Desa, pasar Desa, batas Desa, perbaikan lingkungan, pengairan Desa dan
lainnya.
Nilai demokrasi Desa juga diperdebatkan oleh banyak kalangan. Pertanyaan
yang selalu muncul adalah bagaimana makna demokrasi substansial dan demokrasi
prosedural yang tepat dan relevan dengan konteks lokal Desa? UU No. 32/2004
mengusung nilai demokrasi substansial yang bersifat universal seperti akuntabilitas,
transparansi dan partisipasi. Tentu banyak pihak menerima nilai-nilai universal ini,
mengingat Desa sekarang telah menjadi institusi modern. Tetapi tidak sedikit orang
yang selalu bertanya: apakah nilai-nilai universal itu cocok dengan kondisi lokal,
apakah orang-orang lokal mampu memahami roh akuntabilitas, transparansi dan
partisipasi dengan cara pandang lokal, atau adakah nilai-nilai dan kearifan lokal yang
bisa diangkat untuk memberi makna dan simbol akuntabilitas, transparansi dan
partisipasi. Sementara perdebatan pada aras demokrasi prosedural terletak pada
pilihan: permusyawaratan yang terpimpin atau perwakilan yang populis.
Dari sisi kesejahteraan, UU No. 32/2004 memang telah membawa visi
kesejahteraan melalui disain kelembagaan otonomi daerah. Semua pihak mengetahui
bahwa tujuan besar desentralisasi dan otonomi daerah adalah membangun
kesejahteraan rakyat. Pemerintah daerah mempunyai kewajiban dan tanggungjawab
besar meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui kewenangan besar dan keuangan
yang dimilikinya. Tetapi visi kesejahteraan belum tertuang secara jelas dalam
pengaturan mengenai Desa. Berbagai pertanyaan selalu muncul terkait dengan visi
kesejahteraan Desa. Apakah UU No. 32/2004 sudah memberi amanat pemulihan dan
penguatan Desa sebagai basis penghidupan berkelanjutan (sustanaible livelihood) bagi
masyarakat Desa? Bagaimana hak-hak Desa untuk mengelola sumberdaya alam lokal?
Bagaimana pelayanan publik dan pembangunan daerah yang memungkinkan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 3
keseimbangan pendekatan sektoral dengan pendekatan spasial (Desa)? Bagaimana
sebenarnya fungsi Desa bagi kesejahteraan rakyat Desa? Apakah Alokasi Dana Desa
(ADD) cukup memadai untuk membangun kesejahteraan rakyat Desa?
Perdebatan mengenai otonomi, demokrasi dan kesejahteraan itu paralel
dengan pertanyaan fundamental tentang apa esensi (makna, hakekat, fungsi, manfaat)
Desa bagi rakyat. Apakah Desa hanya sekadar satuan administrasi pemerintahan, atau
hanya sebagai wilayah, atau hanya kampung tempat tinggal atau sebagai organisasi
masyarakat lokal? Apakah Desa tidak bisa dikembangkan dan diperkuat sebagai entitas
lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi
dan bermartabat secara budaya?
Kedua, disain kelembagaan pemerintahan Desa yang tertuang dalam UU No.
32/2004 juga belum sempurna sebagai visi dan kebijakan untuk membangun
kemandirian, demokrasi dan kesehteraan Desa. Isu keragaman, misalnya, selalu
mengundang pertanyaan tentang format dan disain kelembagannya. Meskipun UU
No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 mengedepankan keragaman, tetapi banyak
kalangan menilai bahwa disain yang diambil tetap Desa baku (default village), sehingga
kurang memberi ruang bagi optional village yang sesuai dengan keragaman lokal.
Format bakunya adalah Desa administratif (the local state government) atau disebut
orang Bali sebagai Desa Dinas, yang tentu bukan Desa adat yang mempunyai otonomi
asli (self governing community) dan bukan juga Desa otonom (local self government)
seperti daerah otonom. UU No. 32/2004 tidak menempatkan Desa pada posisi yang
otonom, dan tidak membolehkan terbentuknya Desa adat sendirian tanpa kehadiran
Desa administratif. Baik UU No. 22/1999 maupun UU No. 32/2004 menempatkan
Desa sebagai bagian (subsistem) pemerintahan kabupaten/kota.
Posisi Desa administratif itu membawa konsekuensi atas keterbatasan
kewenangan Desa, terutama pada proses perencanaan dan keuangan. Kewenangan
asal-usul (asli) susah diterjemahkan dan diidentifikasi karena keberagamannya.
Kewenangan dalam bidang-bidang pemerintahan yang diserahkan oleh/dari
kabupaten lebih banyak bersifat kewenangan sisa yang tidak dapat dilaksanakan oleh
Kebupaten/Kota dan mengandung banyak beban akena tidak disertai dengan
pendanaan yang semestinya. Misalnya kewenangan Desa untuk memberikan
rekomendasi berbagai surat administratif, dimana Desa hanya memberi rekomendasi
sedangkan keputusan berada di atasnya. Keterbatasan kewenangan itu juga membuat
fungsi Desa menjadi terbatas dan tidak memberikan ruang gerak bagi Desa untuk
mengurus Tata Pemerintahannya sendiri.
Demikian juga dalam hal perencanaan pembangunan. Desa hanya menjadi
bagian dari perencanaan daerah yang secara normatif-metodologis ditempuh secara
partisipatif dan berangkat dari bawah (bottom up). Setiap tahun Desa diwajibkan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 4
untuk menyelenggarakan Musrenbangdes untuk mengusulkan rencana kepada
kabupaten. Praktik empiriknya proses itu tidak menjadikan perencanaan yang
partisipatif, dimana perencanaan Desa yang tertuang dalam Musrenbang, hanya
menjadi dokumen kelengkapan pada proses Musrebang ti tingkat Kabupaten/Kota.
Ketiga, Desain UU No. 32 Tahun 2004 tentang Desa terlalu umum sehingga
dalam banyak hal pasal-pasal tentang Desa baru bisa dijalankan setelah lahir
Peraturan Pemerintah dan Perda. Kecenderungan ini membuat implementasi
kewenangan ke Desa sangat tergantung pada kecepatan dan kapasitas Pemerintah dan
pemerintah daerah dalam membuat pengaturan lebih lanjut tentang Desa.
Berdasarkan UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2004 mengamanatkan ada sebanyak 18
buah Peraturan Daerah dan dua Peraturan Bupati/Walikota yang harus dibentuk oleh
kabupaten/kota.
Tabel 1.1
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dan Peraturan Bupati/ Walikota
yang diamanatkan oleh PP No. 72/2005 tentang Desa
No. Amanat Dari Pasal
Materi
Pedoman
I. PERATURAN DAERAH
1. Pasal 4 ayat 1
Pembentukan, Penghapusan
dan Penggabungan Desa
PERMENDAGRI:
Pembentukan, Penghapusan
dan Penggabungan Desa
2.
Pasal 5 ayat 4
Perubahan Status Desa
menjadi Kelurahan
PERMENDAGRI: Perubahan
Status Desa menjadi Kelurahan
3.
Pasal 9 ayat 1
Penyerahan urusan yang
menjadi kewenangan Kab/Kota
yang diserahkan
pengaturannya kepada Desa
PERMENDAGRI: Penyerahan
urusan yang menjadi
kewenangan Kab/Kota yang
diserahkan pengaturannya
kepada Desa
4.
Pasal 13 ayat 1
Pedoman Penyusunan
Organisasi dan Tata Kerja
Pemerintahan Desa
5.
Pasal 17 ayat 7
Tata Cara pengangkatan
Pejabat Kepala Desa
6. Pasal 25 ayat 5, 6 Perangkat Desa
7.
Pasal 28
Kedudukan Keuangan Kepala
Desa dan Perangkat Desa
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 5
8. Pasal 42 BPD
9.
Pasal 53
Tata Cara Pemilihan,
Pencalonan, Pengangkatan,
Pelantikan dan Pemberhentian
Kepala Desa
10.
Pasal 54 ayat 1,2, 3
Pemilihan Kepala Desa dalam
Kesatuan Masyarakat Hukum
11.
Pasal 62
Pedoman, Pembentukan dan
Mekanisme Penyusunan
Peraturan Desa
PERMENDAGRI: Pedoman,
Pembentukan dan Mekanisme
Penyusunan Peraturan Desa
dan Peraturan Kepala Desa
12.
Pasal 66
Tahapan, Tata Cara
Penyusunan, Pengendalian
dan Evaluasi Pelaksanaan
Rencana Pembangunan Desa
13.
Pasal 70 ayat 3
Bagian Desa dari Perolehan
Bagian Pajak dan Retribusi
Daerah
14.
Pasal 72 ayat 1
Sumber Pendapatan Desa
15.
Pasal 81 ayat 1
Tata Cara Pembentukan dan
Pengelolaan BUMDesa
PERPRES: Pedoman
Pembentukan dan Pengelolaan
BUMDesa
16.
Pasal 85 ayat 1
Pelaksanaan Kerja Sama antar
Desa, dan Kerja Sama Desa
dengan Pihak Ketiga
17.
Pasal 88 ayat 3
Perencanaan, Pelaksanaan
Pembangunan, Pemanfaatan
dan Pendayagunaan Kawasan
18.
Pasal 97 ayat 1
Pedoman Lembaga
Kemasyarakatan
II. PERATURAN
BUPATI/WALIKOTA
1.
Pasal 74
Pedoman Penyusunan APB
Desa, Perubahan APB Desa,
dan Pertanggungjawaban
Pelaksanaan APB Desa
2.
Pasal 77
Pedoman Pengelolaan
Keuangan Desa
Banyaknya aturan pelaksana yang harus dibuat oleh Pemerintah dan
pemerintah daerah membuat proses implementasi otonomi Desa tidak bisa berjalan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 6
dengan optimal, karena kabupaten/ kota selalu akan menunggu lahirnya peraturan di
atasnya. Hal ini ditambah dengan pemahaman atas disain kelembagaan UU No.
32/2004 yang masih terbatas, serta menimbulkan masalah yang begitu kompleks
dalam implementasi (pelaksanaan). Pemerintah pusat (melalui Ditjen PMD Depdagri)
sudah membuat berbagai panduan standar maupun melakukan sosialisasi dan
koordinasi dengan para pejabat daerah pengelola Desa. Namun Pejabat daerah
mengalami kesulitan dalam meyakinkan atasannya (termasuk bupati) dan memberikan
sosialisasi lebih lanjut kepada Desa. Karena itu implementasi regulasi itu sangat
beragam. Sebagai contoh, di banyak kabupaten (NAD, Kalimantan Barat, Bali,
Maluku) sampai sekarang belum membentuk BPD versi UU No. 22/1999 dan BPD
versi UU No. 32/2004. Juga lebih banyak kabupaten yang belum menjalankan
kebijakan Alokasi Dana Desa (ADD), apalagi melaksanakan Permendagri No. 30/2006
tentang tata cara penyerahan urusan kewenangan Desa. Pendek kata, implementasi
UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2004 masih jauh dari harapan. Penyebabnya
bermacam-macam: pemahaman lokal yang terbatas, keengganan daerah untuk
menjalankan, daerah merasa rugi, tarik-menarik antara kabupaten dan Desa, dan lainlain.
B. Permasalahan
Berbagai permasalahan (pertanyaan) fundamental (esensi dan visi), struktural
dan disain kelembagaan (institusional) yang menjadi dasar bagi inisiatif RUU
Pemerintahan Desa adalah sebagai berikut:
Secara fundamental ada beberapa pertanyaan penting yang selama ini muncul:
a) Apa visi reformasi kebijakan Desa untuk memperbaiki masa depan Desa?
b) Apa makna dan relevansi otonomi Desa bagi kehidupan rakyat Desa, maupun
bagi survival ability dari bangsa dalam menghadapi globalisai?
c) Apa prinsip-prinsip dasar yang sebaiknya dimasukkan dalam penyelenggaraan
pemerintahan Desa dan penghidupan masyarakat Desa?
d) Bagaimana mensinergiskan pemberdayaan masyarakat dan pemerintahan Desa
sebagai satu kesatuan utuh untuk mempercepat pembangunan Desa?
e) Mengapa paradigma penyelenggaraan pemerintahan Desa untuk menuju
kemandirian belum berjalan secara efektif?
Secara struktural ada beberapa pertanyaan penting yang muncul:
a) Bagaimana mewujudkan kedaulatan rakyat di level grass roots (Desa) yang
menjadi cita-cita para founding fathers, amanat konstitusi serta kehendak
rakyat? Termasuk bagaimana untuk mengatasi persistent poverty, cyclical
poverty, seasonal poverty, dan accidental poverty yang ada di Desa?
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 7
b) Bagaimana memulihkan dan memperkuat kembali basis penghidupan
berkelanjutan bagi masyarakat Desa yang selama ini telah mengalami involusi?
c) Mengapa peran para pelaku di Desa (pemerintahan Desa, pihak swasta dan
masyarakatnya) belum optimal dalam mendukung penyelenggaraan otonomi
daerah?
d) Bagaimana meningkatkan peran pemerintahan Desa sebagai ujung tombak
pemerintahan di atasnya dalam rangka menyelenggarakan urusan
pemerintahan, pembangunan dan pemberdayaan masyarakat?
Secara institusional ada beberapa pertanyaan penting:
a) Bagaimana kedudukan (posisi) Desa yang tepat dalam konteks ketatanegaraan dan
semesta desentralisasi di Indonesia? Apakah Desa berada dalam subsistem
pemerintahan kabupaten/kota atau sebagai subsistem NKRI?
b) Bagaimana memperkuat kewenangan Desa agar dapat lebih berdaya dalam
mengatur dan mengurus dirinya sendiri? Bagaimana mengembalikan dan
mengembangkan prinsip subsidiarity dalam rangka memperkuat kewenangan
Desa. Bagaimana skema pembagian (penyerahan) kewenangan, perencanaan dan
keuangan kepada Desa?
c) Bagaimana memperkuat peran lembaga-lembaga yang ada di Desa (institution
building) dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan
pemberdayaan masyarakat? Bagaimana mensinergiskan peran lembaga-lembaga
bentukan dan lembaga-lembaga asli yang ada di Desa?
d) Bagaimana relasi antara pemerintah nasional, provinsi, kabupaten/kota, kecamatan
dan Desa yang memungkinkan penguatan otonomi Desa?Bagaimana
mengembangkan prinsip kerjasama Desa dalam memecahkan masalah dan
mengembangkan networking antar Desa?
e) Bagaimana posisi dan peran Desa dalam skema pembangunan nasional dan
pembangunan derah yang memungkinkan Desa dan masyarakat menjadi subyek
yang mandiri dan kuat?
f) Apa sumber-sumber ekonomi yang seharusnya diserahkan dan dikembangkan
sebagai penopang basis penghidupan masyarakat, pembangunan dan
kesejahteraan?
g) Apa makna, prinsip dasar dan format demokrasi yang tepat di aras Desa yang
memungkinkan tumbuhnya pemerintahan Desa yang kuat dan rakyat Desa yang
berdaulat? Apakah model demokrasi permusyawaratan atau demokrasi
perwakilan? Bagaimana pula memperkuat partisipasi (voice, akses dan kontrol)
kelompok-kelompok marginal (perempuan, kaum miskin, petani, dan lain-lain)
dalam proses politik dan perencanaan pembangunan Desa?
h) Bagaimana posisi dan peran lembaga-lembaga kemasyarakatan Desa?
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 8
i) Bagaimana skema birokrasi (perangkat) Desa yang kondusif bagi efektivitas
penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik dan pelaksanaan pembangunan
Desa?
C. Dasar Pemikiran
Dalam rangka menjawab berbagai persoalan di atas, salah satu grand strategy
yang sangat perlu dan mendesak adalah mengatur Desa dalam level Undang-undang.
Dalam waktu yang bersamaan, ketika upaya revisi kembali UU No. 32/2004 tengah
bergulir, muncul kesepakatan politik antara pemerintah dan DPR untuk memecah UU
No. 32/2004 menjadi tiga undang-undang: UU Pemerintahan Daerah, UU Pilkada
dan UU Pemerintahan Desa. Pemisahan ini yang membuat UU Pemerintahan Desa
tersendiri adalah ide dan keputusan yang sangat baik. Mengapa? Ada beberapa
argumen penting yang melandasinya.
1. Argumen historis
Pertama, Desa-Desa yang beragam di seluruh Indonesia sejak dulu merupakan
basis penghidupan masyarakat setempat, yang notabene mempunyai otonomi dalam
mengelola tatakuasa dan tatakelola atas penduduk, pranata lokal dan sumberdaya
ekonomi.
Pada awalnya Desa merupakan organisasi komunitas lokal yang mempunyai
batas-batas wilayah, dihuni oleh sejumlah penduduk, dan mempunyai adat-istiadat
untuk mengelola dirinya sendiri. Inilah yang disebut dengan self-governing
community. Sebutan Desa sebagai kesatuan masyarakat hukum baru dikenal pada
masa kolonial Belanda. Desa pada umumnya mempunyai pemerintahan sendiri yang
dikelola secara otonom tanpa ikatan hirarkhis-struktural dengan struktur yang lebih
tinggi. Di Sumatera Barat, misalnya, nagari adalah sebuah “republik kecil” yang
mempunyai pemerintahan sendiri secara otonom dan berbasis pada masyarakat (selfgoverning
community).
Desa-Desa di Jawa sebenarnya juga menyerupai “republik kecil”, dimana
pemerintahan Desa dibangun atas dasar prinsip kedaulatan rakyat. Trias politica yang
diterapkan dalam negara-bangsa modern juga diterapkan secara tradisional dalam
pemerintahan Desa. Desa-Desa di Jawa, mengenal Lurah (kepala Desa) beserta
perangkatnya sebagai badan eksekutif, Rapat Desa (rembug Desa) sebagai badan
legislatif yang memegang kekuasaan tertinggi, serta Dewan Morokaki sebagai badan
yudikatif yang bertugas dalam bidang peradilan dan terkadang memainkan peran
sebagai badan pertimbangan bagi eksekutif (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Kedua, secara historis, semua masyarakat lokal di Indonesia mempunyai
kearifan lokal secara kuat yang mengandung roh kecukupan, keseimbangan dan
keberlanjutan, terutama dalam mengelola sumberdaya alam dan penduduk. Diantara
kearifan-kearifan lokal tersebut, ada beberapa aturan hukum adat yang mengatur
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 9
masalah pemerintahan, pengelolaan sumberdaya, hubungan sosial, dan seterusnya.
Pada prinsipnya aturan lokal itu dimaksudkan untuk menjaga keseimbangan dan
keberlanjutan hubungan antar manusia dan hubungan antara manusia dengan alam
dan Tuhan.
2. Argumen filosofis-konseptual
Pertama, Secara filosofis jelas bahwa sebelum tata pemerintahan di atasnya
ada, Desa itu lebih dulu ada. Oleh karena itu sebaiknya Desa harus menjadi landasan
dan bagian dari tata pengaturan pemerintahan sesudahnya. Desa yang memiliki tata
pemerintahan yang lebih tua, seharusnya juga menjadi ujung tombak dalam setiap
penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan.
Kedua, mengikuti pendapat Prof. Mr J de Louter, seorang ahli tata negara
Belanda dan F. Laceulle dalam suatu laporannya yang menyatakan bahwa bangunan
hukum Desa merupakan fundamen bagi tatanegara Indonesia (Sutardjo, 1984: 39).
Artinya bahwa bangsa dan negara sebenarnya terletak di Desa, maka pengaturan Desa
dalam Undang-Undang adalah sangat mendesak karena jenis dan hierarki peraturan
perundang-undangan ini akan menentukan luasnya jangkauan pengaturan mengenai
Desa. Artinya pengaturan dalam Undang-Undang ini akan menentukan pula maju
mundurnya Desa yang berimplikasi pada pemerintahan yang ada di atasnya.
Otonomi dan demokrasi Desa yang akan dibingkai dengan undang-undang
tentang Desa bukan sekadar perkara kelembagaan semata, melainkan mempunyai
dasar filosofis yang dalam. Kita membutuhkan bangsa yang mandiri-bermartabat,
butuh negara (pemerintah) yang kuat (berkapasitas dan bertenaga) dan demokratis.
Upaya penguatan otonomi daerah dan “otonomi Desa” menjadi bagian dari cita-cita
itu, sekaligus hendak membangun imajinasi Indonesia yang kuat dan sempurna, yang
melampui (beyond) sentralisme dan lokalisme. NKRI akan menjadi lebih kuat bila
ditopang oleh kedaulatan rakyat serta kemandirian lokal (daerah dan Desa), yakni
pusat yang “menghargai” lokal dan lokal yang “menghormati” pusat. Kemandirian
Desa akan menjadi fondasi dan kekuatan NKRI dan imajinasi Indonesia itu. Jika Desa
selamanya marginal dan tergantung, maka justru akan menjadi beban berat
pemerintah dan melumpuhkan fondasi NKRI. Kedepan kita membutuhkan Desa
sebagai entitas lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya
secara ekonomi dan bermartabat secara budaya.
Ketiga, UU tentang pemerintahan Desa merupakan instrumen untuk
membangun visi menuju kehidupan baru Desa yang mandiri, demokratis dan
sejahtera. Apa maknanya? Pertama, kemandirian Desa bukanlah kesendirian Desa
dalam menghidupi dirinya sendiri. Kemandirian Desa tentu tidak berdiri di ruang yang
hampa politik, tetapi juga terkait dengan dimensi keadilan yang berada dalam konteks
relasi antara Desa (sebagai entitas lokal) dengan kekuatan supraDesa (pusat dan
daerah) yang lebih besar. Secara lokal-internal, kemandirian Desa berarti kapasitas
dan inisiatif lokal yang kuat. Inisiatif lokal adalah gagasan, kehendak dan kemauan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 10
entitas Desa yang berbasis pada kearifan lokal, komunalisme dan modal sosial
(kepemimpinan, jaringan dan solidaritas sosial). Dengan demikian, inisiatif lokal yang
kuat merupakan fondasi lokal bagi kemandirian Desa.
Tetapi inisiatif lokal ini tidak bakal tumbuh dengan baik jika tidak ada ruang
yang memungkinkan (enabling) untuk tumbuh. Regulasi yang mengandung banyak
instruksi dan intervensi tentu akan menumpulkan inisiatif lokal. Karena itu
kemandirian Desa membutuhkan kombinasi dua hal: inisiatif lokal dari bawah dan
respons kebijakan. Dari atas dibutuhkan pengakuan (rekognisi) negara terhadap
keberadaan entitas Desa dan termasuk organisasi masyarakat adat, yang kemudian
dilanjutkan dengan penetapan hak, kekuasaan, kewenangan, sumberdaya dan
tanggungjawab kepada Desa. Kewenangan memungkinkan Desa mempunyai
kesempatan dan tanggungjawab mengatur rumah tangganya sendiri dan kepentingan
masyarakat setempat, yang sekaligus akan menjadi bingkai bagi Desa untuk membuat
perencanaan lokal. Perencanaan Desa akan memberikan keleluasaan dan kesempatan
bagi Desa untuk menggali inisiatif lokal (gagasan, kehendak dan kemauan lokal), yang
kemudian dilembagakan menjadi kebijakan, program dan kegiatan dalam bidang
pemerintahan dan pembangunan Desa.
Kemandirian itu sama dengan otonomi Desa. Gagasan otonomi Desa
sebenarnya mempunyai relevansi (tujuan dan manfaat) sebagai berikut:
• Memperkuat kemandirian Desa sebagai basis kemandirian NKRI.
• Memperkuat posisi Desa sebagai subyek pembangunan;
• Mendekatkan perencanaan pembangunan ke masyarakat;
• Memperbaiki pelayanan publik dan pemerataan pembangunan;
• Menciptakan efisiensi pembiayaan pembangunan yang sesuai dengan kebutuhan
lokal;
• Menggairahkan ekonomi lokal dan penghidupan masyarakat Desa;
• Memberikan kepercayaan, tanggungjawab dan tantangan bagi Desa untuk
membangkitkan prakarsa dan potensi Desa;
• Menempa kapasitas Desa dalam mengelola pemerintahan dan pembangunan;
• Membuka arena pembelajaran yang sangat berharga bagi pemerintah Desa,
lembaga-lembaga Desa dan masyarakat.
• Merangsang tumbuhnya partisipasi masyarakat lokal.
Kedua, demokrasi adalah nilai dan sistem yang memberi bingkai tata
pemerintahan Desa. Secara konseptual demokrasi mengandung sejumlah prinsip
dasar: representasi, transparansi, akuntabilitas, responsivitas dan partisipasi, yang
semua prinsip ini menjadi fondasi dasar bagi pengelolaan kebijakan, perencanaan
Desa, pengelolaan keuangan Desa dan pelayanan publik. Kalau prinsip-prinsip dasar
ini tidak ada di Desa, maka akan muncul “penguasa tunggal” yang otokratis, serta
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 11
kebijakan dan keuangan Desa akan berjalan apa adanya secara rutin, atau bisa terjadi
kasus-kasus bermasalah yang merugikan rakyat Desa.
Demokrasi Desa akan membuka ruang bagi rakyat untuk menyampaikan
aspirasinya kepada pemerintah Desa. Aspirasi adalah fondasi kedaulatan rakyat yang
sudah lama diamanatkan dalam konstitusi. Demokrasi juga menjadi arena untuk
mendidik mental dan kepribadian rakyat agar mereka lebih mampu, mandiri, militan
dan mempunyai kesadaran tentang pengelolaan barang-barang publik yang
mempengaruhi hidup mereka. Pendidikan dan pembelajaran ini penting, mengingat
masyarakat cenderung pragmatis secara ekonomi dan konservatif secara politik, akibat
dari perkembangan zaman yang mengutamakan orientasi material.
Ketiga, isu kesejahteraan mencakup dua komponen besar, yakni penyediaan
layanan dasar (pangan, papan, pendidikan dan kesehatan) dan pengembangan
ekonomi Desa yang berbasis pada potensi lokal. Kemandirian dan demokrasi Desa
merupakan alat dan peta jalan untuk mencapai kesejahteraan rakyat Desa.
Desentralisasi memungkinkan alokasi sumberdaya kepada Desa, dan demokrasi
memungkinkan pengelolaan sumberdaya Desa berpihak pada rakyat Desa. Hak Desa
untuk mengelola sumberdaya alam, misalnya, merupakan modal yang sangat berharga
bagi ekonomi rakyat Desa. Demikian juga dengan alokasi dana Desa yang lebih besar
akan sangat bermanfaat untuk menopang fungsi Desa dalam penyediaan layanan
dasar warga Desa. Namun, kesejahteraan rakyat Desa yang lebih optimal tentu tidak
mungkin mampu dicakup oleh pemerintah Desa semata, karena itu dibutuhkan juga
kebijakan pemerintah yang responsif dan partisipatif, yang berorientasi pada
perbaikan pelayanan dasar dan pengembangan ekonomi lokal.
3. Argumen yuridis
Pertama, Undang-undang Dasar 1945 mengamanatkan dalam Pasal 18b
adanya kesatuan masyarakat hukum adat. Kemudian dalam penjelasan umum
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dijelaskan ”....,
maka otonomi Desa akan diberikan kesempatan untuk tumbuh dan berkembang
mengikuti perkembangan dari Desa itu sendiri...” Hal ini berarti bahwa Desa sebagai
susunan pemerintahan terendah di Indonesia mempunyai identitas dan entitas yang
berbeda dan perlu di atur tersendiri dalam bentuk Undang-Undang. Selain itu, usulan
mengenai pentingnya Undang-undang mengenai Desa ini dikemukakan oleh Dewan
Perwakilan Rakyat sebagai pemegang kekuasaan legislatif.
Sejumlah isu yang terkandung UUD 1945 tentu membutuhkan penjabaran
lebih lanjut dalam bentuk undang-undang. Termasuk pasal 18 yang mengatur
keberadaan daerah besar dan kecil. Pasal 18 itu berbunyi: Pembagian daerah
Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya
ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar
permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam
daerah-daerah yang bersifat istimewa. Desa sebenarnya termasuk daerah-daerah kecil
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 12
yang mempunyai hak-hak asal-usul dan bersifat istimewa. Dalam penjelasan juga
ditegaskan: “Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan daerah
propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil’. Ini berarti bahwa daerah
yang lebih kecil mencakup kabupaten/kota dan Desa, atau setidaknya undang-undang
juga harus memberi kedudukan yang tepat keberadaan Desa yang telah ada jauh
sebelum NKRI lahir, dan Desa pada masa kolonial juga telah diatur tersendiri (Yando
Zakaria, 2002).
Kedua, pengakuan dan penghormatan negara terhadap Desa dalam konstitusi
sebenarnya nampak jelas (Yando Zakaria, 2002). Dalam penjelasan Pasal 18
disebutkan bahwa: Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250
zelfbesturende landchappen dan volksgetneenschappen, seperti Desa di Jawa dan Bali,
negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerahdaerah
itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai
daerah yang bersifat istimewa. Kalimat ini menegaskan bahwa NKRI harus mengakui
keberadaan Desa-Desa di Indonesia yang bersifat beragam. Konsep zelfbesturende
landchappen identik dengan Desa otonom (local self government) atau disebut Desa
Praja yang kemudian dikenal dalam UU No. 19/1965, yakni Desa sebagai kesatuan
masyarakat hukum yang berhak dan berwenang mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri. Sedangkan konsep volksgetneenschappen identik dengan kesatuan
masyarakat hukum adat atau menurut orang Bali disebut dengan “Desa adat” atau self
governing community. Zelfbesturende landchappen akan mengikuti azas desentralisasi
(pemberian) dan volksgetneenschappen akan mengikuti azas rekognisi/pengakuan
(meski azas ini tidak dikenal dalam semesta teori desentralisasi).
Namun keragaman dan pembedaan zelfbesturende landchappen (Desa
otonom) dan volksgetneenschappen (Desa adat) itu lama kelamaan menghilang,
apalagi di zaman Orde Baru UU No. 5/1979 melakukan penyeragaman dengan
model Desa administratif, yang bukan Desa otonom dan bukan Desa adat. Lebih
memprihatinkan lagi, UUD 1945 Amandemen Kedua malah menghilangkan istilah
Desa. Pasal 18 ayat 1 menegasakan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas
daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang
tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota mempunyai pemerintahan daerah yang diatur
dengan undang-undang”. Juga pasal 18B ayat 2 menegaskan: Negara mengakui dan
menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak
tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat
dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”.
Meskipun istilah Desa hilang dalam UUD 1945 amandemen ke-2, tetapi
klausul “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum
adat beserta hak-hak tradisionalnya…” berarti mengharuskan negara melakukan
rekognisi terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat, yang di dalamnya
mencakup Desa, nagari, mukim, huta, sosor, kampung, marga, negeri, parangiu,
pakraman, lembang dan seterusnya. UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 telah
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 13
memberikan pengakuan itu dan secara nasional melakukan penyebutan Desa (atau
dengan nama lainnya). Pengakuan diberikan kepada eksistensi Desa (atau nama lain)
beserta hak-hak tradisionalnya hak asal-usul. Kebijakan yang sama juga terlihat
misalnya dalam UU No. 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh yang mengakui kembali
keberadaan mukim (berada di tengah kecamatan dan Desa/gampong), yang selama
Orde Baru mukim dihilangkan dari struktur hirarkhis dan hanya menempatkan
gampong sebagai Desa.
Ketiga, penyerahan urusan/kewenangan dari kabupaten/kota kepada Desa
sebenarnya tidak dikenal dalam teori desentralisasi. Karena itu jika UU Desa disusun
terpisah dari UU Pemda, hal ini akan semakin mempertegas amanat dan makna Pasal
18 UUD 1945, sekaligus akan semakin memperjelas posisi (kedudukan) dan
kewenangan Desa atau memperjelas makna otonomi Desa.
4. Argumen Sosiologis
Pertama, secara sosiologis, jelas bahwa untuk menciptakan masyarakat adil
dan makmur seperti yang diamanatkan dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar
1945, bangsa Indonesia harus memulai paradigma pembangunan dari bawah (Desa)
karena sebagian besar penduduk Indonesia beserta segala permasalahannya tinggal di
Desa. Tetapi selama ini, pembangunan cenderung berorientasi pada pertumbuhan
dan bias kota. Sumberdaya ekonomi yang tumbuh di kawasan Desa diambil oleh
kekuatan yang lebih besar, sehingga Desa kehabisan sumberdaya dan menimbulkan
arus urbanisasi penduduk Desa ke kota. Kondisi ini yang menciptakan ketidakadilan,
kemiskinan maupun keterbelakangan senantiasa melekat pada Desa.
Kedua, ide dan pengaturan otonomi Desa kedepan dimaksudkan untuk
memperbaiki kerusakan-kerusakan sosial, budaya ekonomi dan politik Desa.
“Otonomi Desa” hendak memulihkan basis penghidupan masyarakat Desa, dan
secara sosiologis hendak memperkuat Desa sebagai entitas masyarakat paguyuban
yang kuat dan mandiri, mengingat transformasi Desa dari patembayan menjadi
paguyuban tidak berjalan secara alamiah sering dengan perubahan zaman, akibat dari
interupsi negara (struktur kekuasaan yang lebih besar).
Ketiga, pengaturan tentang otonomi Desa dimaksudkan untuk merespon
proses globalisasi, yang ditandai oleh proses liberalisasi (informasi, ekonomi, teknologi,
budaya, dan lain-lain) dan munculnya pemain-pemain ekonomi dalam skala global.
Dampak globalisasi dan ekploitasi oleh kapitalis global tidak mungkin dihadapi oleh
lokalitas, meskipun dengan otonomi yang memadai. Tantangan ini memerlukan
institusi yang lebih kuat (dalam hal ini negara) untuk menghadapinya. Oleh karena
diperlukan pembagian tugas dan kewenangan secara rasional di negara dan
masyarakat agar dapat masing-masing bisa menjalankan fungsinya. Prinsip dasar yang
harus dipegang erat dalam pembagian tugas dan kewenangan tersebut adalah Daerah
dan Desa dapat dibayangkan sebagai kompartemen-kompartemen fleksibel dalam
entitas negara. Berikutnya, ketiganya memiliki misi yang sama yaitu mewujudkan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 14
kesejahteraan masyarakat, bahkan yang lebih mendasar adalah survival ability bangsa.
Otonomi Desa adalah instrumen untuk menjalankan misi tersebut. Oleh karena itu,
tidak tepat kalau dalam otonomi daerah atau Desa justru melemahkan bangunan
NKRI atau survival ability bangsa. Ini mungkin terjadi kalau tidak ada pengaturan tepat
antara peran negara, daerah dan Desa. Perlu diingat bahwa negara tidaklah sekedar
agregasi daerah-daerah atau Desa-Desa yang otonom. (Hastu, 2007). Spirit Desa
bertenaga sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan bermartabat
secara budaya sebenarnya menjadi cita-cita dan fondasi lokal-bawah yang
memperkauat negara-bangsa (Sutoro Eko, 2007; AMAN, 2006).
5. Argumen Psikopolitik
Pertama, sejak kemerdekaan sebenarnya Indonesia telah berupaya untuk
menentukan posisi dan format Desa yang tepat sesuai dengan konteks keragaman
lokal. Perdebatan terus berlangsung mengawali penyusunan UU, tetapi sulit
membangun kesepakatan politik. UU No. 19/1965 tentang Desa Praja sebenarnya
merupakan puncak komitmen dan kesepakatan politik yang mendudukkan Desa
sebagai daerah otonom tingkat III. Tetapi karena perubahan paradigma politik dari
Orde Lama ke Orde Baru, UU tersebut tidak berlaku.
Selama puluhan tahun pencarian tentang posisi dan format Desa betul-betul
mengalami kesulitan yang serius. Mendiang Prof. Selo Soemardjan (1992) selalu
menyoroti betapa sulitnya menempatkan posisi dan format Desa. Demikian tuturnya:
Mengenai pembentukan daerah-daerah administratif pada umumnya tidak
dijumpai masalah-masalah yang berarti, baik secara hukum maupun politis.
Sebaliknya menghadapi Desa, negeri, marga dan sebagainya yang diakui sebagai
daerah istimewa tampaknya ada berbagai pendapat yang berbeda-beda yang
sampai sekarang belum dapat disatukan dengan tuntas. Perbedan pendapat itu
mengakibatkan keragu-raguan pemerintah untuk memilih antara sistem
desentralisasi dua tingkat, yaitu dengan daerah otonomi tingkat I dan tingkat II
saja dan sistem tiga tingkat dimana di bawah tingkat II ditambah tingkat III.
Kedua, secara psikopolitik, Desa tetap akan marginal dan menjadi isu yang
diremehkan ketika pengaturannya ditempatkan pada posisi subordinat dan subsistem
pengaturan pemerintahan daerah. Desa mempunyai konteks sejarah, sosiologis, politik
dan hukum yang berbeda dengan daerah. Karena itu penyusunan UU Desa tersendiri
sebenarnya hendak ”mengeluarkan” Desa dari posisi subordinat, subsistem dan
marginal dalam pemerintahan daerah, sekaligus hendak mengangkat Desa pada posisi
subyek yang terhormat dalam ketatanegaraan Republik Indonesia.
Ketiga, secara politik penguatan otonomi Desa melalui UU Desa tersendiri
sebenarnya juga menjadi aspirasi Desa yang disuarakan oleh asosiasi pemerintah Desa
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 15
dan Badan Perwakilan Desa. Mereka senantiasa menuntut perhatian pemerintah pada
Desa, kesejahteraan yang lebih baik, kedudukan dan kewenangan Desa yang lebih
besar, penempatan Desa sebagai subyek pemerintahan dan pembangunan, alokasi
dana Desa yang lebih memadai, serta pembangunan yang betul-betul berangkat dari
bawah (bottom up). Sementara Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) senantiasa
menuntut pengakuan negara terhadap adat. Aspirasi dari bawah tersebut tentu
memperoleh dukungan dari berbagai organisasi masyarakat sipil, termasuk Forum
Pengembangan Pembaharuan Desa (FPPD).
D. Tujuan dan Sasaran Pengaturan
Penulisan naskah akademik ini dimaksudkan untuk memberikan justifikasi
akademik (historis, filosofis, konseptual, sosiologis, politik dan yuridis) atas penyusunan
RUU Pemerintahan Desa. Tujuan besarnya adalah:
a) Sebagai dasar penyusunan Undang-Undang Pemerintahan Desa yang berpihak
pada upaya pencapaian Desa yang mandiri, demokratis dan sejahtera, yang semua
ini menjadi fondasi lokal atas terbangunnya NKRI yang kuat, demokratis dan
desentralistik;
b) Melakukan analisis akademik mengenai berbagai aspek dari peraturan perundangundangan
tentang pemerintahan Desa yang hendak dirancang;
c) Mengkaji secara mendalam dasar-dasar yuridis, filosofis dan sosiologis mengenai
arti pentingnya Undang-Undang Desa.
Undang-undang yang hendak disusun ini tentu tidak mungkin melakukan
pengaturan terhadap seluruh aspek kehidupan Desa, apalagi yang terkait dengan
aspek kemasyarakatan (adat-istiadat, kearifan lokal, modal sosial, kearifan lokal, dan
sebagainya) Desa yang sudah berjalan normal. Pengaturan yang terlalu detail dan jauh
terhadap ”Desa” juga menunjukkan intervensi negara yang justru melumpuhkan
masyarakat. Prinsip dasarnya, UU ini memberi amanat kepada negara untuk
memberikan pengakuan (rekognisi) dan perlindungan (proteksi) terhadap aspek-aspek
kemasyarakatan Desa. Karena itu UU yang hendak disusun ini bukanlah Undangundang
Desa (yang menyeluruh) melainkan Undang-undang tentang tatakelola
(governance) Desa atau disebut dengan UU tentang Desa.
Adapun sasaran pengaturan yang dikemukakan dalam naskah akademik ini
mencakup:
1. Memberikan kejelasan dan kebenaran atas ”otonomi Desa” (kedudukan, format,
hak, kewenangan, dan fungsi Desa) di tengah-tengah keragaman dan keunikan
lokal.
2. Memberikan kejelasan dan pandu arah mengenai pembentukan, penggabungan,
dan pemekaran Desa, serta perubahan status dari Desa menjadi keluarahan.
3. Membentuk kembali format demokrasi dalam susunan dan tata pemerintahan
Desa; termasuk akuntabilitas pemerintah Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 16
4. Memberikan aspek teknokratis dalam susunan dan fungsi perangkat Desa tanpa
mengabaikan konteks lokal;
5. Menyusun kedudukan dan disain institusional atas perencanaan dan keuangan
Desa;
6. Menegaskan kembali tentang sumber-sumber ekonomi dan pembangunan Desa;
termasuk tatakelola sumberdaya alam.
7. Memperjelas skema hubungan kerjasama Desa.
8. Menyusun disain kelembagaan pembinaan dan pengawasan pemerintah terhadap
Desa.
E. Metode dan Pendekatan Penulisan
Dalam penulisan naskah akademik ini, metode/pendekatan yang digunakan
adalah melalui studi literatur dan studi regulasi, yang didiskusikan melalui beberapa
seri Focus Group Discussion (FGD) dan lokakarya yang lebih besar. Adapun
sistematika penulisan yang digunakan dalam naskah akademik ini mengikuti
sistematika penulisan berdasarkan Perpres No. 68/2005 tentang Penyusunan dan
Pengelolaan Program Legislasi Nasional, yaitu:
a) Bagian Pertama:
1. Sampul Depan/Cover
2. Kata Pengantar
3. Daftar Isi
b) Bagian Kedua:
1) Bab 1 Pendahuluan: (1) Latar Belakang; (2) Pokok-pokok permasalahan; (3)
Dasar Pemikiran perlunya peraturan perundang-undangan (4) Tujuan dan
Sasaran pengaturan; (5) Metode/Pendekatan Penulisan (deskriptif analitis).
2) Bab 2 Teori dan Analisis Fakta: menguraikan berbagai teori, gagasan-gagasan,
dan konsepsi dari materi hukum yang ditinjau dari berbagai aspek atau
bidang kehidupan yang terkait dengan peraturan perundang-undangan yang
akan dibuat, yang berasal dari hasil penelitian atau observasi, baik yang
bersifat empiris maupun normatif
3) Bab 3 Analisis dan Evaluasi Peraturan Perundang-undangan: menguraikan
asas-asas hukum yang akan dimuat dalam perumusan materi muatan
Rancangan Peraturan Perundang-undangan disertai dengan analisis dan
evaluasi peraturan perundang-undangan terkait yang disajikan dalam bentuk
uraian yang sistematis yang ditinjau secara sistemik holistik
4) Bab 4 Ruang Lingkup Pengaturan Naskah Akademik Rancangan Peraturan
Perundang-undangan: (1) Ketentuan Umum; (2) Materi Pokok yang akan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 17
diatur; (3) Ketentuan Sanksi (jika diperlukan); (4) Ketentuan Peralihan (jika
diperlukan); (5) Ketentuan penutup
c) Bagian Ketiga:
Bab 5 Penutup yang menguraikan tentang saran/rekomendasi.
d) Bagian Keempat:
Daftar Pustaka
Lampiran
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 18
Bab II
Teori dan Analisis Fakta
A. Philosophy
Setelah mempertanggungjawabkan kerangka metodologi naskah akademik
dalam bab I, Bab II ini hendak menggambarkan konteks empirik yang akan menjadi
titik pijak dan proyeksi reformasi kebijakan dan pengaturan mengenai pemerintahan
Desa. Secara khusus bab ini hendak menganalisis fakta-fakta empirik yang berkaitan
dengan isu penggabungan, penghapusan dan pembentukan Desa; isu kedudukan dan
kewenangan Desa; isu penyelenggaraan pemerintahan Desa; isu perencanaan
pembangunan Desa; keuangan Desa; isu lembaga kemasyarakatan; dan isu kerjasama
antar Desa.
1. Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa
Ada beberapa fakta empirik yang penting menyangkut isu ini. Pertama, luasan
(size) geografis dan demografis Desa menjadi isu penting dalam otonomi Desa,
terutama sebagai basis kekuatan sumberdaya lokal. Berdasarkan kalkulasi nominal,
Desa umumnya mempunyai keterbatasan luas wilayah, jumlah penduduk, potensi
Desa, dan lain-lain. Provinsi NAD mempunyai jumlah penduduk sebesar 3.899.290
jiwa, yang mendiami wilayah seluas 56.500,51 Km2 dan Desa sejumlah 5.853 dan
kelurahan 112. Tetapi Sumatera Utara, dengan penduduk sebesar 12.333.974 dan
wilayah seluas 72.427,81 (lebih besar dari NAD), mempunyai Desa/kelurahan lebih
sedikit dari NAD, yakni 4.924 dan 547 kelurahan. Sumatera Barat yang mempunyai
penduduk lebih besar dari NAD (yakni sebesar 4.549.383 jiwa pada tahun 2007),
tetapi hanya mempunyai Desa (Nagari) sebanyak 634 ditambah 256 kelurahan.
Jumlah Desa yang relatif kecil juga terjadi di Bangka Belitung (266 Desa), Kepulauan
Riau (144 Desa), Daerah Istimewa Yogyakarta (391 Desa), Bali (602 Desa), NTB (711
Desa), Sulawesi Tenggara (364), dan Gorontalo (312 Desa). Jawa Tengah (seluas
32.799,71 Km2 dan berpenduduk 32.952.040 jiwa) dan Jawa Timur (seluas 46.689,64
dan berpenduduk 37.076.283 jiwa) memegang rekor kepemilikan Desa, yakni
masing-masing 7.817 Desa dan 744 kelurahan serta 7.682 Desa dan 785 kelurahan.
Jawa Tengah yang memiliki luas wilayah dan jumlah penduduk lebih kecil daripada
Jawa Timur dan Jawa Timur, tetapi mempunyai jumlah Desa terbanyak di Indonesia.
Kalau dihitung secara rata-rata setiap Desa/kelurahan di Jawa Tengah mempunyai
wilayah seluas 3,83 Km2 dan berpenduduk rata-rata 3.849 jiwa. Sementara
tetangganya, DIY, mempunyai komposisi yang lebih menarik daripada Jawa Tengah,
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 19
yakni rata-rata Desa/kelurahan mempunyai wilayah seluas 7,15 Km2 dan dihuni
penduduk oleh sekitar 7.488 jiwa.
Memang sejauh ini belum ada ukuran yang ideal untuk luasan wilayah sebuah
Desa, sebagai kekuatan penopang bagi otonomi Desa, karena potret yang kontras
antara NAD dan Sumatera Barat di satu sisi serta Jawa Tengah dan DIY di sisi lain bisa
menjadi bahan kajian berikutnya. Tetapi beberapa orang, termasuk pada sosiolog
seperti Selo Soemardjan (1992) maupun Nasikun (2004) masih meragukan apakah
mungkin kecilnya ukuran Desa menjadi basis yang kuat bagi otonomi Desa. Karena itu
keduanya mengusulkan perlunya penggabungan Desa-Desa yang kecil seperti pernah
terjadi di Daerah Istimewa Yogyakarta pada masa Sultan HB IX. Kondisi geografis,
demografis maupun spasial Desa itu tentu merupakan masalah yang harus
diperhatikan dalam mendisain otonomi Desa.
Selain ukuran di atas, ada juga masalah lain yang muncul paralel dengan
ukuran Desa, yakni masalah pemekaran dan penggabungan Desa. Desa-desa di Jawa
Tengah umumnya tidak mau digabung. Di Luar Jawa terjadi kecenderungan
pemekaran Desa, apalagi di daerah transmigrasi yang selalu menambah jumlah Desa.
Jumlah Desa di Indonesia dari tahun ke tahun semakin bertambah banyak (pemekaran
Desa). Pada tahun 1969/70, tercatat sejumlah 44.478 Desa kemudian bertambah
menjadi 45.587 Desa pada tahun 1973/74, bertambah lagi sekitar 15 ribu
Desa/kelurahan menjadi 60.645 pada tahun 1978/79. Pada tahun 1983/84, ketika
terjadi penataan Desa baru berdasarkan UU No. 5/1979, jumlah Desa/kelurahan
bertambah menjadi 66.437. Sekarang, 2007, jumlah Desa/kelurahan mencapai
69.926, meskipun Sumatera Barat sejak 2000/2001 melakukan penciutan Desa sekitar
5000-an.
Hal ini menunjukkan bahwa laju pemekaran Desa jauh meningalkan laju
penghapusan atau penggabungan Desa. Beberapa studi menunjukkan bahwa
bertambah jumlah Desa ini lebih didasarkan pada motif: perebutan sumber daya;
politik pembentukkan dan pemekaran kecamatan dan kabupaten baru; politik etnikidentitas;
primordialisme; memperbesar akses sumberdaya dari pemerintah dan
sebagainya. Di Sumatera Barat, misalnya, terjadi pembengkakan jumlah Desa dari
500-an menjadi 5000-an pada tahun 1980-an karena dimaksudkan sebagai siasat
lokal untuk memperbanyak perolehan Bantuan Desa. Tetapi yang menarik, setelah
kembali ke Nagari, Sumatera Barat melakukan penggabungan Desa kembali sesuai
dengan satuan teritorial semula, yakni dari 5000-an menjadi sekitar 600-an Nagari.
Kedua, penggabungan, penghapusan dan pembentukan Desa sangat terkait
dengan persyaratan yang ditetapkan oleh kerangka regulasi. Pada zaman Belanda
pengaturan mengenai Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa secara
yuridis termuat dalam Bijblad no. 9308 yang ditetapkan dengan gouvernementsbesluit
tanggal 28 Oktober 1919 no. 13 tentang penggabungan dan pemecahan Desa
(Soetardjo, 1984: 68). Tujuan dari pemerintah Belanda untuk mengadakan
penggabungan Desa adalah untuk memperkuat dasar kemasyarakatan Indonesia.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 20
Menurut Soetardjo (1984: 69), yang berhak untuk mengambil inisiatif dalam
penggabungan atau pemecahan Desa adalah: (1) Pamong Praja; (2) Pemerintah
daerah Kabupaten; atau (3) Rakyat Desa bersangkutan.
Syarat-syarat penggabungan atau pemecahan Desa di dasarkan pada luas
wilayah, jumlah penduduk dan kekuatan untuk membiayai dirinya sendiri. Namun
berdasarkan hasil pengkajian dikemukakan bahwa penggabungan atau pemecahan
Desa tidak disenangi oleh masyarakat. Penggabungan atau pemecahan Desa dapat
menyebabkan lemahnya ikatan masyarakat yang ada di dalam Desa (Desa-verband),
bahkan dapat mengakibatkan lemahnya hubungan antara masyarakat dan kepala
Desanya (Soetardjo, 1984: 73).
Pasca kemerdekaan, pengaturan tentang penggabungan, penghapusan dan
pembentukkan Desa diatur dalam UU dan peraturan perundang-undangan lainnya.
Dalam UU no. 32 Tahun 2004, P3D diatur dalam pasal 200 ayat ayat 2 yang
menyebutkan : “ Pembentukkan, penghapusan dan atau penggabungan Desa dengan
memperhatikkan asal usulnya atas prakaras masyarakat”. Persyaratan itu tentusaja
sangat longgar karena Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa hanya
didasarkan pada prakarsa masyarakat. Akibatnya jumlah pemekaran Desa menjadi
semakin besar, tanpa memperhatikkan aspek-aspek kapasitas pemerintahan, maupun
kemampuan keuangan.
Ketiga, sejalan dengan proses modernisasi, maka beberapa Desa kemudian
berubah menjadi kelurahan. Secara regulatif hal ini dimungkinkan oleh UU no. 32
Tahun 2004 yang dalam pasal 200 ayat 3 menyebutkan “ Desa di kabupaten/ kota
secara bertahap dapat diubah atau disesuaikan statusnya menjadi kelurahan sesuai
dengan usul dan prakaras pemerintah Desa bersama badan permusyawaratan Desa
yang ditetapkan oleh Perda”. Namun, dalam perubahan status Desa menjadi
kelurahan timbul permasalahan yang menyangkut peralihan pemilikan aset dan
perubahan perangkat Desa. Peralihan itu tentu saja berpengaruh terhadap sistem
penganggaran daerah.
Keempat, Pemekaran Desa tidak diikuti dengan penetapan dan penegasan
batas Desa di dalam peta Desa dan penyelesaian kejelasan pembagian aset Desa.
Akibatnya pasca pemekaran muncul konflik antara Desa induk dengan Desa
pemekaran atau bahkan antara Desa pemekaran dengan Desa tetangga.
2. Kedudukan dan Kewenangan Desa
Dalam isu kedudukan dan kewenangan Desa ada fakta empirik yang menarik
bahwa kedudukan dan kewenangan Desa dalam sejarah Desa sepanjang zaman
(prakolonial, kolonial, pasca kemerdekaan, Orde Baru dan era reformasi)
ditempatkan dalam subordinasi atau satelit dari struktur supradesa yang lebih besar.
Karya monumental Denys Lombard (1996) menggambarkan secara gamblang
bagaimana kerajaan-kerajaan konsentris di zaman prakolonial melakukan
penundukkan dan penaklukan terhadap Desa-desa di bumi Jawa, yang waktu itu
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 21
masih disebut sima. Karya Frans Husken (1998) memberikan kisah berkelanjutan
tentang kapitalisasi, eksploitasi dan diferensiasi sosial di Desa sejak masa kolonial.
Karya Hans Antlov (1986), dengan tema “negara dalam Desa”, menggambarkan
dengan jelas bagaimana sentralisme dan otoriarianisme negara bekerja di aras lokal.
Karya Yando Zakaria, Abih Tandeh (2000), menunjukkan penghabisan dan
penindasan negara terhadap masyarakat Desa di zaman Orde Baru.
Pada zaman penjajahan Belanda, telah diterbitkan Indische Staatsregeling pada
tahun 1848, yang mulai berlaku pada tahun 1854. Adapun ketentuan mengenai Desa
diatur dalam Pasal 128, sebagai berikut:
1. Desa-Desa bumiputera dibiarkan memilih kepala anggota pemerintahan Desanya
sendiri, dengan persetujuan penguasa yang ditunjuk untuk itu menurut ordonansi.
Gubernur Jenderal menjaga hak tersebut terhadap segala pelanggarannya.
2. Dengan ordonansi dapat ditentukan keadaan dimana Kepala Desa dan anggota
pemerintah Desa diangkat oleh penguasa yang ditunjuk untuk itu.
3. Kepala Desa bumiputera diberikan hak mengatur dan mengurus rumah tangganya
dengan memperhatikan peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh Gubernur
Jenderal, pemerintah wilayah dan residen atau pemerintah otonom yang ditunjuk
dengan ordonansi.
4. Jika yang ditentukan dalam ayat (1) dan (3) dari pasal ini tidak sesuai dengan
lembaga masyarakat atau dengan hak-hak yang diperkenankan dimiliki, maka
berlakunya ditangguhkan.
5. Dengan Ordonansi dapat diatur wewenang dari Desa Bumiputera untuk: (a)
memungut pajak di bawah pengawasan tertentu; (b) didalam batas-batas tertentu
menetapkan hukuman terhadap pelanggaran atas aturan yang diadakan oleh Desa;
6. Desa yang sebagian atau seluruhnya berada dalam batas suatu kota, dimana telah
dibentuk dewan menurut ayat (2) pasal 21 atau ayat (2) pasal 124 sepanjang
mengenai daerah yang termasuk di dalam batas termaksud; dapat dihapuskan
dengan ordonansi atau bila dianggap perlu dikecualikan dari berlakunya aturan
yang ditetapkan dalam ayat (3) pasal ini. Sebagai akibat dari tidak diberlakukannya
aturan tersebut, jika perlu dapat dibuat ordonansi (Suhartono, 2001: 46-47).
Ketika intervensi dan eksploitasi kolonial terhadap Desa berjalan, pemerintah
kolonial Belanda juga mengeluarkan “Regeeringsreglement” 1854, sebagai cikal-bakal
pengaturan tentang daerah dan Desa. Pasal 71 (pasal 128.I.S.) menegaskan tentang
kedudukan Desa, yakni: Pertama, bahwa Desa yang dalam peraturan itu disebut
“inlandsche gemeenten” atas pengesahan kepala daerah (residen), berhak untuk
memilih kepalanya dan pemerintah Desanya sendiri. Kedua, bahwa kepala Desa itu
diserahkan hak untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dengan
memperhatikan peraturan-peraturan yang keluar dari gubernur jenderal atau dari
kepala daerah (residen).
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 22
Atas dasar ketentuan itu, dengan Ordonansi tanggal 3 Februari 1906, lahirlah
peraturan yang mengatur pemerintahan dan rumah tangga Desa, terutama hanya
berlaku di Jawa dan Madura. Peraturan itu, yang dimuat dalam Staasblad 1906 N0.
83, diubah dengan Staablad 1910 No. 591, Staadblad. 1913 No. 235 dan Staadblad,
1919 No. 217 dikenal dengan nama “Islandsche Gemeente-Ordonnantie”. Penjelasan
atas Ordonnantie itu yang dimuat dalam Bijblad 6567 mengatakan, bahwa ketetapanketetapan
dalam Ordonnantie secara konkret mengatur bentuk, kewajiban dan hak
kekuasaan pemerintah Desa baik berdasarkan hukum ketataprajaan maupun
berdasarkan hukum perdata. Meskipun berbagai peraturan yang muncul masih jauh
dari sempurna, tetapi dalam rangka perundang-undangan Hindia Belanda semuanya
telah berhasil menghilangkan keragu-raguan tentang kedudukan Desa sebagai badan
hukum, lebih dari posisi Desa sekadar kesatuan komunal masyarakat. Peraturan telah
berhasil pula mengembangkan kemajuan kedudukan hukum Desa sebagai pemilik
harta benda (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Ada berbagai catatan atas keluarnya peraturan itu. Van Deventer
menyambutnya dengan gembira. Dengan peraturan tadi, kata Van Deventer, hak
Desa untuk mendapat dan menguasai milik sendiri telah diberi dasar hukum.
Berdasarkan hak itu Desa akan dapat menyusun “pendapatan Desa” sendiri. Hal ini
penting berhubungan dengan hendak didirikannya sekolah Desa dan lumbung Desa
pada waktu itu. Sebaliknya Mr. Van Bockel dalam Koloniale Studien tahun 1921
mengatakan, bahwa peraturan itu merupakan sebuah tatapraja untuk Desa, yang
dimasukkan dengan paksa ke dalam suatu susunan yang asing baginya dengan tiada
mengingat tingkat kecerdasan rakyat dan susunan tatapraja dalam daerah. Van
Vollenhoven berpendapat senada. Setelah mengucapkan penghargaannya terhadap
tujuan ordonansi diatas, yang bermaksud hendak menguatkan kedudukan Desa, maka
ia mencela bahwa dalam peraturan itu membuat ordonansi kurang cukup
mengindahkan sifat-sifat asli dari Desa di daerah Jawa, Madura dan Pasundan.
Dalam konteks ini “Islandsche Gemeente Ordonantie” tahun 1906 tidak
berlaku untuk empat daerah Swapraja di Surakarta dan Yogyakarta. Di daerah-daerah
tadi, yang pada hakekatnya adalah daerah Negorogong di zaman dahulu, dimana
otonomi Desa karena percampuran kekuasaan Raja -- antara lain disebabkan oleh
apanage-stelsel sejak 1755 -- telah menjadi rusak, maka kedudukan Desa sebagai
daerah hukum otonom sudah rusak pula.
Meski demikian, hukum asli yang menjadi pokok-pokok dasar kebudayaan
bangsa, meskipun telah terpendam dibawah reruntuhan Desa asli selama ratusan
tahun, setelah kesatuan Desa sebagai daerah hukum itu di daerah Swapraja di Jawa
dihidupkan kembali, maka ia hidup kembali juga. Begitu kuatnya, hingga waktu
permulaan kemerdekaan di daerah Yogyakarta muncul peraturan untuk
menggabungkan Desa-desa yang kecil-kecil menjadi kesatuan daerah yang lebih
besar. Peraturan itu mengalami kesulitan. Lain dari itu, sebagai penjelmaan dari
kesatuan daerah hukum itu barangkali belum diketahui umum, bahwa daerah
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 23
Yogyakarta penjualan tanah milik di Desa (malah juga penggadaian) kepada seorang
yang bukan penduduk Desa, harus mendapat ijin dari rapat Desa.
Pada tahun 1941, pemerintah kolonial mempertinggi status Desa dengan
mengeluarkan sebuah Ordonantie terkenal dengan sebutan Desa Ordonantie (S. 1941
No. 356) (Nitinegoro, 1964 dalam Suhartono, 2001: 48). Rancangan Desaordonannantie
baru disampaikan oleh Pemerintah Hindia Belanda pada tanggal 23
Januari 1941 kepada Volksraad. Ordonnantie itu kemudian ditetapkan pada tanggal 2
Agustus 1941 (stbl. 1941 no. 356). Substansi Desa ordonanntie baru berlainan dengan
ordonanntie-ordonanntie sebelumnya. Prinsipnya ialah supaya kepada Desa diberi
keleluasaan untuk berkembang menurut potensi dan kondisinya sendiri. Untuk
mencapainya, Desa tidak lagi dikekang dengan berbagai peraturan-peraturan (regulasi)
yang mengikat dan instruktif. Berdasarkan atas prinsip itu dalam Desa-ordonanntie
baru dinyatakan perbedaan antara Desa yang sudah maju dan Desa yang belum maju.
Untuk Desa yang sudah maju, pemerintahan dilakukan oleh sebuah Dewan Desa
(Desaraad), sedang Desa untuk yang belum maju pemerintahan disusun tetap
sediakala, yaitu pemerintahan dilakukan oleh Rapat Desa yang dipimpin oleh kepala
Desa yang dibantu oleh parentah Desa. Selanjutnya dalam Desa-ordonnantie baru itu,
pemerintah hendaknya minimal mencampuri dalam rumah tangga Desa dengan
peraturan-peraturan yang mengikat, bahkan dalam pemerintahan Desa itu diharuskan
lebih banyak menggunakan hukum adat. Namun sampai pada waktu jatuhnya
pemerintahan Hindia Belanda Desa-ordonnantie itu belum bisa dijalankan.
Di zaman Orde Baru, modernisasi yang diperkenalkan pada masyarakat Desa
melalui mekanisme pembangunan Desa merupakan manifestasi kontrol negara pada
masyarakat Desa. Hal ini diungkapkan secara gamblang dan konseptual oleh Mohtar
Mas'oed (1994) sebagai berikut:
Sebagai bagian dari pembangunan nasional, Pembangunan Masyarakat Desa
(PMD) dikonseptualisasikan sebagai proses pengkonsolidasian berbagai wilayah
teritorial dan pengintegrasian kehidupan masyarakat dalam berbagai dimensi
(sosial, kultural, ekonomi maupun politik) ke dalam satu unit yang utuh. Dalam
perspektif ini, program PMD yang dilakukan oleh pemerintah Orde Baru
mengandung dua proses yang berjalan serentak namun kontradiktif. Pertama,
PMD merupakan proses "memasukkan Desa ke dalam negara", yaitu melibatkan
masyarakat Desa agar berperan serta dalam masyarakat yang lebih luas. Ini
dilakukan melalui pengenalan kelembagaan baru dalam kehidupan Desa dan
penyebaran gagasan modernitas. Kedua, PMD juga berwujud "memasukkan
negara ke Desa". Ini adalah proses memperluas kekuasaan dan hegemoni negara
sehingga merasuk ke dalam kehidupan masyarakat Desa dan sering
mengakibatkan peningkatan ketergantungan Desa terhadap negara.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 24
Argumen itu mengandung makna bahwa pada tahap pertama Pemerintah
menjanjikan warga Desa untuk dilibatkan dalam pembangunan. Berbagai jenis
proyek pembangunan diperkenalkan, baik melalui mekanisme PELITA, yang
dilaksanakan berbagai instansi sektoral maupun melalui skema INPRES dan Bandes,
telah berfungsi sebagai penyalur berbagai sumberdaya yang dimiliki pemerintah ke
masyarakat. Sebagian besar kebijakan publik itu telah berhasil memobilisasi penduduk
Desa bisa menikmati hasil-hasil pembangunan, dan yang lebih penting lagi, bisa
menerapkan hak, kewajiban dan tanggung jawab sebagai warga penuh. Dengan kata
lain, proses ini bisa membuka jalan menuju partisipasi, modernisasi dan demokratisasi.
Motif yang melatar belakangi UU No. 5/1979 adalah untuk melakukan
reformasi birokrasi Desa agar lebih mampu menggerakkan rakyat dalam programprogram
pemerintah pusat serta dapat menyelenggarakan administrasi Desa yang
meluas dan efektif. Disamping itu juga untuk menyeragamkan kedudukan Desa dan
kesatuan adat-istiadat yang masih berlaku, menjadi satu kesatuan pemerintahan Desa
yang lingkup kekuasaan wilayahnya meliputi dusun lama yang berada di bawah
naungan tradisi lama yang dihapuskan. Kesatuan masyarakat hukum, adat istiadat,
kebiasaan yang masih hidup masih diakui, sepanjang hal itu dapat menunjang
kelangsungan pembangunan dan ketahanan nasional.
3. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa
Sebagai miniatur negara Indonesia, Desa menjadi arena politik paling dekat
bagi relasi antara masyarakat dengan pemegang kekuasaan (perangkat Desa). Di satu
sisi, para perangkat Desa menjadi bagian dari birokrasi negara yang mempunyai daftar
tugas kenegaraan, yakni menjalankan birokratisasi di level Desa, melaksanakan
program-program pembangunan, memberikan pelayanan administratif kepada
masyarakat. Tugas penting pemerintah Desa adalah memberi pelayanan administratif
(surat-menyurat) kepada warga.
Di sisi lain, karena dekatnya arena, secara normatif masyarakat akar-rumput
sebenarnya bisa menyentuh langsung serta berpartisipasi dalam proses pemerintahan
dan pembangunan di tingkat Desa. Para perangkat Desa selalu dikonstruksi sebagai
“pamong Desa” yang diharapkan sebagai pelindung dan pengayom warga masyarakat.
Para pamong Desa beserta elite Desa lainnya dituakan, ditokohkan dan dipercaya
oleh warga masyarakat untuk mengelola kehidupan publik maupun privat warga Desa.
Dalam praktiknya antara warga dan pamong Desa mempunyai hubungan kedekatan
secara personal yang mungkin diikat dengan tali kekerabatan maupun ketetanggaan,
sehingga kedua unsur itu saling menyentuh secara personal dalam wilayah yang lebih
privat ketimbang publik. Batas-batas urusan privat dan publik di Desa sering kabur.
Sebagai contoh, warga masyarakat menilai kinerja pamong Desa tidak menggunakan
kriteria modern (transparansi dan akuntabilitas), melainkan memakai kriteria
tradisional dalam kerangka hubungan klientelistik, terutama kedekatan pamong
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 25
dengan warga yang bisa dilihat dari kebiasaan dan kerelaan pamong untuk
beranjangsana
Jika pemerintah Desa menjadi sentrum kekuasaan politik, maka kepala Desa
(lurah Desa) merupakan personifikasi dan representasi pemerintah Desa. Semua
perhatian di Desa ditujukan kepada Kepala Desa secara personal. “Hitam putihnya
Desa ini tergantung pada lurahnya”, demikian ungkap seorang warga Desa. Kades
harus mengetahui semua hajat hidup orang banyak, sekalipun hanya selembar daun
yang jatuh dari pohon. Karena itu kepala Desa selalu sensitif terhadap legitimasi di
mata rakyatnya. Legitimasi berarti pengakuan rakyat terhadap kekuasaan dan
kewenangan kepala Desa untuk bertindak mengatur dan mengarahkan rakyat. Kepala
Desa yang terpilih secara demokratis belum tentu memperoleh legitimasi terusmenerus
ketika menjadi pemimpin di Desanya. Legitimasi mempunyai asal-usul dan
sumbernya. Legitimasi kepala Desa bersumber pada ucapan yang disampaikan, nilainilai
yang diakui, serta tindakan yang diperbuat. Umumnya kepala Desa yakin bahwa
pengakuan rakyat sangat dibutuhkan untuk membangun eksistensi dan menopang
kelancaran kebijakan maupun tugas-tugas yang diemban, meski setiap kepala Desa
mempunyai ukuran dan gaya yang berbeda-beda dalam membangun legitimasi.
Tetapi, kepala Desa umumnya membangun legitimasi dengan cara-cara yang sangat
personal ketimbang institusional. Kepala Desa dengan gampang diterima secara baik
oleh warga bila ringan tangan membantu dan menghadiri acara-acara privat warga,
sembada dan pemurah hati, ramah terhadap warganya, dan lain-lain.
Kepala Desa selalu tampil dominan dalam urusan publik dan politik, tetapi dia
tidak mengembangkan sebuah tata pemerintahan yang bersendikan transparansi,
akuntabilitas, daya tanggap, kepercayaan dan kebersamaan. Yang terjadi adalah
sebaliknya: penundukan secara hegemonik terhadap warga, karena kepala Desa
merasa dipercaya dan ditokohkan oleh warga. Kepala Desa punya citra diri benevolent
atau sebagai wali yang sudah dipercaya dan diserahi mandat oleh rakyatnya, sehingga
kades tidak perlu bertele-tele bekerja dengan semangat partisipatif dan transparansi,
atau harus mempertanggungjawabkan tindakan dan kebijakannya di hadapan publik.
Sebaliknya, warga Desa tidak terlalu peduli dengan kinerja kepala Desa sebagai
pemegang kekuasaan Desa, sejauh Kepala Desa tidak mengganggu usaha ekonomi
dan nyawa warganya secara langsung. Warga Desa, yang sudah lama hidup dalam
pragmatisme dan konservatisme, sudah cukup puas dengan penampilan Kades yang
lihai pidato dalam berbagai acara seremonial, yang populis dan ramah menyapa
warganya, yang rela beranjangsana, yang rela berkorban mengeluarkan uang dari
kantongnya sendiri untuk kepentingan umum, yang menjanjikan pembangunan
prasarana fisik dan seterusnya. Masyarakat tampaknya tidak mempunyai ruang yang
cukup dan kapasitas untuk voice dan exit dari kondisi struktural Desa yang bias elite.
Akuntabilitas publik sebenarnya merupakan isu yang sangat penting bagi
demokrasi pemerintahan Desa. Tetapi secara empirik akuntabilitas tidak terlalu
penting bagi seorang Kades. Ketika Kades sudah memainkan fungsi sosialnya dengan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 26
baik, maka Kades cenderung mengabaikan akuntabilitas di hadapan masyarakat. Ia
tidak perlu mempertanggungjawabkan program, kegiatan dan keuangannya, meski
yang terakhir ini sering menjadi problem yang serius. Proses intervensi negara ke Desa
dan integrasi Desa ke negara menjadikan kades lebih peka terhadap akuntabilitas
administratif terhadap pemerintah supra-Desa ketimbang akuntabilitas politik pada
basis konstituennya.
Lemahnya transparansi adalah problem lain yang melengkapi lemahnya
akuntabilitas pemerintah Desa, yang bisa dilihat dari sisi kebijakan, keuangan dan
pelayanan administratif. Kebijakan Desa umumnya dirumuskan dalam kotak hitam
oleh elite Desa, serta kurang ditopang proses belajar dan partisipasi yang memadai.
Masyarakat Desa, yang menjadi obyek risiko kebijakan, biasanya kurang mengetahui
informasi kebijakan dari proses awal. Pemerintah Desa sudah mengaku berbuat
secara transparan ketika melakukan sosialisasi kebijakan kepada warga masyarakat.
Tetapi sosialisasi adalah sebuah proses transparansi yang lemah, karena proses
komunikasinya berlangsung satu arah dari pemerintah Desa untuk memberi tahu
(informasi) dan bahkan hanya untuk meminta persetujuan maupun justifikasi dari
warga. Warga tidak punya ruang yang cukup untuk memberikan umpan balik dalam
proses kebijakan Desa.
Pengelolaan keuangan dan pelayanan juga sedikit-banyak bermasalah. Warga
umumnya tidak memperoleh informasi secara transparan bagaimana keuangan
dikelola, seberapa besar keuangan Desa yang diperoleh dan dibelanjakan, atau
bagaimana hasil lelang tanah kas Desa dikelola, dan seterusnya. Masyarakat juga tidak
memperoleh informasi secara transparan tentang prosedur dan biaya memperoleh
pelayanan administratif.
Lemahnya partisipasi (voice, akses dan kontrol) masyarakat merupakan sisi lain
dari lemahnya praktik demokrasi di tingkat Desa. Sampai sekarang, elite Desa tidak
mempunyai pemahaman yang memadai tentang partisipasi. Bagi kepala Desa,
partisipasi adalah bentuk dukungan masyarakat terhadap kebijakan pembangunan
pemerintah Desa. Pemerintah Desa memobilisasi gotong-royong dan swadaya
masyarakat (yang keduanya dimasukkan sebagai sumber penerimaan APBDes) untuk
mendukung pembangunan Desa.
Di sisi lain, pemerintahan Desa mempunyai organisasi dan birokrasi yang
sederhana. Para Birokrat Desa (sekretaris Desa hingga kepala-kepala urusan) disebut
sebagai perangkat Desa yang bertugas membantu kepala Desa dalam menjalankan
urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan, termasuk pelayanan
administratif di dalamnya. Di Jawa, perangkat Desa sering disebut sebagai “Pamong
Desa”, yang karena posisinya sebagai pemuka masyarakat, dan memperoleh mandat
untuk mengayomi dan membimbing rakyat Desa. Mereka juga mempunyai atribut
mentereng (abdi negara dan abdi masyarakat) yang menjadi kebanggaannya. Sebagai
abdi negara, perangkat Desa menyandang atribut dan simbol-simbol yang diberikan
oleh negara, sekaligus menjalankan tugas-tugas negara, seperti menarik pajak,
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 27
mengurus administrasi, surat-surat resmi, pendataan penduduk dan lain-lain. Sebagai
abdi masyarakat, perangkat Desa bertugas melayani masyarakat 24 jam, mulai
pelayanan administratif hingga pelayanan sosial (mengurus kematian, hajatan, orang
sakit, pasangan suami isteri yang mau cerai, konflik antarwarga, dan sebagainya).
Sistem birokrasi Desa sangat berbeda dengan sistem birokrasi negara, meskipun
Desa juga sebagai unit pemerintahan yang menjalankan tugas-tugas negara, baik
pelayanan publik maupun pembangunan. Birokrasi negara didisain dan dikelola
teknokratis dan modern dari sisi rekrutmen, pembinaan, penggajian (remunerasi),
organisasi, tatakerja, tupoksi, dan lain-lain. Birokrat negara, baik pejabat administratif
maupun pejabat fungsional (kesehatan dan pendidikan), berstatus sebagai Pegawai
Negeri Sipil (PNS), yang dikelola dengan kepastian mulai dari pengangkatan pertama,
pembinaan, pembagian tugas, promosi, penggajian hingga sampai pensiun di hari tua.
Birokrasi Desa didisain dan dikelola dengan sistem campuran antara
pendekatan tradisional dengan pendekatan modern (teknokratis), tetapi pendekatan
teknokratis tidak bisa berjalan secara maksimal antara lain karena gangguan
pendekatan tradisonal. Status perangkat Desa bukanlah PNS, tetapi sebagai aparat
yang direkrut secara lokal-tradisional (dari penduduk Desa setempat) dengan cara
teknokratis (memperhatikan syarat-syarat dan proses modern). Pengisian perangkat
bukanlah dari nol sebagai staf seperti PNS, melainkan langsung mengisi pos jabatanjabatan
dalam birokrasi Desa (sekdes, kaur, kadus) yang posisinya lowong. Semula
mereka ditetapkan bekerja seumur hidup, tetapi belakangan banyak kabupaten/kota
yang menetapkan masa kerja perangkat Desa selama 20 tahun atau berusia maksimal
60 tahun. Pembinaan PNS dimulai dari prajabatan, diklat penjenjangan maupun
promosi dari staf hingga eselon I, perangkat Desa tidak diperlakukan yang sama.
Ketika seseorang menduduki jabatan kepala urusan maka dia selamanya akan duduk
situ sampai usia pensiun. Dia tidak akan mengalami promosi menjadi sekretaris Desa,
kecuali jika dia melepas jabatan kaur dan bertarung melamar posisi sekdes yang
kosong.
Para perangkat Desa juga tidak memperoleh pendidikan dan latihan yang
sistematis dan berkelanjutan sebagaimana diberikan negara kepada PNS. Perangkat
Desa memperoleh pembekalan awal mengenai tupoksi dan tugas-tugas administrasi,
tetapi setelah itu tidak memperoleh diklat teknis dan juga tidak ada monev.
Terkadang sebagian perangkat Desa memperoleh diklat teknis (misalnya administrasi,
perencanaan, pendataan, keuangan) jika ada proyek diklat dari pemerintah yang
datangnya tidak menentu.
Disebabkan miskinnya pembinaan, maka kapasitas (pengetahuan, wawasan dan
keterampilan) perangkat Desa sangat terbatas. Sebagian besar perangkat Desa di
Indonesia tidak memahami berbagai peraturan dan tugas yang menyangkut diri
mereka sendiri, kecuali sebagian kecil perangkat yang mau mencari tahu atau mereka
yang kritis. Pada umumnya mereka bekerja apa adanya (taken for granted) sesuai
dengan kebiasaan perangkat sebelumnya. Di masa Orde Baru, semua formulir
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 28
administrasi (monografi, buku tamu, buku keuangan, buku proyek, buku tanah Desa,
dan sebagainya) bisa terisi dan diperbarui terus karena ada proses monev yang
berjalan. Tetapi di era reformasi, buku-buku administrasi itu terbengkelai, kecuali
Desa-Desa yang mempunyai predikat maju. Di banyak Desa, data monografi Desa
sekian tahun lalu masih terpampang dengan tulisan spidol/cat parmanen. “Ada
organisasi tetapi tidak berorganisasi” adalah sebuah metafora yang menggambarkan
bahwa organisasi birokrasi Desa tidak berjalan dengan baik, apalagi Desa-Desa yang
terbelakang, terutama di luar Jawa. Sebagian besar Desa di Indonesia sampai sekarang
belum memiliki kantor Desa sebagai pusat penyelenggaraan pemerintahan dan
pelayanan administrasi.
Banyak Desa di luar Jawa yang tidak memiliki kantor Desa sendiri, sehingga
menggunakan kantor Desa di rumah kepala Desa yang terpilih. Selain tidak memiliki
jam kerja yang jelas, banyak hari di “kantor Desa” itu terlihat sepi, jarang didatangi
perangkat Desa. Kepala Desa sendiri, si pemilik “kantor Desa” jarang berada di
“kantor Desa” pada jam kerja, karena “kantor” yang sesungguhnya berada di kantong
saku yang dibawa kemanapun ketika penguasanya pergi. Kepala Desa tidak mengurusi
jabatan dan fungsinya, tetapi lebih banyak menghabiskan waktu jam kerjanya untuk
mencari nafkah (ke sawah, ladang, pantai, hutan atau bisnis). Kalau warga hendak
berurusan administrasi dengan perangkat Desa, maka mereka akan pergi ke rumah
masing-masing atau ke tempat dimana perangkat Desa mangkal sehari-hari. Karena
kondisi ini, UU No. 32/2004 menetapkan pengisian Sekdes dengan PNS dengan
tujuan agar pelayanan administrasi di semua Desa bisa berjalan, terutama dalam
administrasi pertanggung-jawaban keuangan Desa yang berasal dari APBN/APBD,
apalagi Desa-desa di Luar Jawa yang tidak berorganisasi.
Kinerja organisasi dan perangkat Desa yang sangat terbatas juga berkaitan
dengan keterbatasan kesejahteraan mereka dan tidak jelasnya sistem penggajian
(remunerasi) yang didisain pemerintah. Meski di atas kertas sistem birokrasi Desa
dibuat modern, tetapi penggajian perangkat masih menggunakan pola yang sangat
tradisional. Selama ini belum ada kebijakan yang memadai mengenai penggajian
(remunerasi) terhadap kepala Desa dan perangkat Desa. Di sebagian besar Desa-Desa
di Jawa, perangkat memperoleh penghasilan dari tanah bengkok (palungguh), sebagai
bentuk remunerasi secara tradisional yang diwariskan secara turun-temurun. Besaran
tanah bengkok yang dikelola perangkat itu sangat bervariasi dari satu Desa ke Desa
lain, bahkan ada juga sebagian Desa yang sama sekali tidak mempunyai tanah
bengkok.
Para perangkat Desa tentu mempunyai status yang terhormat bagi masyarakat,
tetapi pada umumnya tingkat kesejahteraan perangkat Desa sangat memprihatinkan.
Oleh karena itu Perangkat Desa selalu menuntut dan berharap agar pemerintah betulbetul
memperhatikan nasib dan kesejahteraan mereka.
Tabel 2.1, misalnya, menggambarkan gaji/penghasilan resmi perangkat Desa
per tahun di beberapa Desa di Kabupaten Purworejo kondisi tahun 2004. Penghasilan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 29
itu diperoleh dari tanah bengkok dan insentif dari pemerintah kabupaten. Data dari
empat Desa itu memperlihatkan bahwa penghasilan perangkat Desa di satu Desa
dengan Desa lain sangat beragam. Desa Kalijambe, sebuah Desa miskin, hanya
memberikan penghasilan sebesar Rp 2.520.000 per tahun kepada kepala Desa. Angka
ini berarti kepala Desa hanya memperoleh penghasilan Rp 210.000 per bulan, angka
yang jauh lebih kecil dibandingkan dengan Upah Minimum Kabupaten Purworejo
yang sebesar Rp 380.000 pada tahun 2004. Penghasilan sekretaris Desa, kepala
urusan dan kepala dusun tentu jauh lebih rendah daripada penghasilan kepala Desa.
Sekdes memperoleh penghasilan sebesar Rp 1.380.000 per tahun, setiap kepala
urusan bergaji sebesar Rp 675.000 per tahun dan setiap kepala dusun berpenghasilan
hanya sebesar Rp 570.000 per tahun.
Tabel 2.1
Gaji/penghasilan perangkat Desa per tahun di beberapa Desa
Kabupaten Purworejo 2004
No Desa Kades Sekdes Kaur Kadus
Krendetan 7.560.000
3.900.000 1.395.000 1.395.000
Sidorejo 5.500.000
2.000.000 1.000.000 1.000.000
Kalijambe 2.520.000
1.380.000 675.000 570.000
Tlepokwetan 19.200.000
13.200.000 7.750.000 5.600.000
Sumber: APBDes 2004 masing-masing Desa.
Pemerintah sebenarnya telah menegaskan tentang penghasilan perangkat Desa
dalam PP No. 72/2005. Pasal 27 dari PP 72/2005 berbunyi: (1) Kepala Desa dan
Perangkat Desa diberikan penghasilan tetap setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya
sesuai dengan kemampuan keuangan Desa; (2) Penghasilan tetap dan/atau tunjangan
lainnya yang diterima kepala Desa dan Perangkat Desa sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) ditetapkan setiap tahun dalam APBDesa: (3) Penghasilan tetap sebagaimana
dimaksud pada ayat (2) paling sedikit sama dengan Upah Minimum Regional
Kabupaten/Kota.
Tanpa diatur sekalipun pemerintah Desa bisa berkreasi sendiri melakukan
penggajian terhadap perangkat Desa yang diambilkan dari APBDes. Padahal yang
ditunggu oleh perangkat Desa adalah tanggung-jawab dan kebijakan pemerintah yang
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 30
jelas dan konkret dalam memberikan penghasilan, bukan sekadar mengatur
penghasilan dalam APBDes. Lokalisasi penghasilan melalui APBDes ini akan
menghadapi kendala, terutama bagi Desa-Desa yang memiliki APBDes minim.
Mungkinkah mereka akan dapat memberikan penghasilan kepada kepala Desa
beserta perangkatnya senilai penghasilan upah minimum regional kalau untuk
membiayai pembangunan dan kemasyarakatan masih kurang.
Dapat dikatakan bahwa belum ada perhatian yang cukup setimpal terhadap
kepala Desa beserta perangkat Desa. Penghargaan terhadap kepala Desa beserta
perangkatnya selama ini masih diserahkan sebagian besar kepada Desa itu sendiri.
Disamping itu dengan APBD pemerintah Kabupaten sebenarnya juga sudah turut
membantu, namun sejauh mana bantuan itu sudah mencukupi atau belum, itu masih
sangat tergantung dari kemauan baik Kabupaten. Sedangkan pembagian pengghasilan
dari dana perimbangan, bantuan, retribusi Desa, dan lain-lain untuk mendukung
keuangan Desa tidak ada kepastian dan sangat tergantung dengan kebijakan
Pemerintah kabupaten. Pemerintah kabupaten biasanya memberikan pengharhagaan
kepada kepala Desa beserta perangkatnya tiap tiga bulan yang masing-masing
besarannya berbeda antara satu kabupaten dengan kabupaten lainnya.
4. Perencanaan Pembangunan Desa
Masyarakat Desa di Indonesia sudah lama akrab dengan perencanaan dari atas
(top down planning) pada masa Orde Baru. Meskipun sejak 1982 telah dikenal
perencanaan dari bawah (bottom up planning), mulai dari Musyawarah
Pembangunan Desa (Musbangdes) hingga Rakorbangnas, tetapi keputusan tentang
kebijakan dan program pembangunan Desa tetap terpusat dan bersifat seragam untuk
seluruh wilayah. Perencanaan yang terpusat itu juga disertai dengan berbagai proyek
bantuan pembangunan Desa, baik yang bersifat spasial (Bantuan Desa) maupun yang
sektoral. Setiap departemen, kecuali Departemen Luar Negeri, mempunyai programprogram
bantuan pembangunan Desa.
Sudah banyak kritik dan bukti empirik yang memperlihatkan kelemahan
perencanaan terpusat dan model bantuan itu. Kritik secara umum, mengatakan
bahwa Desa merupakan obyek pembangunan, sekaligus tempat membuang bantuan
(sedekah). Pola kebijakan yang sentralistik dan seragam ternyata cenderung tidak
sesuai dengan kebutuhan lokal dan mematikan konteks sosial yang beragam. Konsep
“bantuan” ternyata tidak memberdayakan, dan sebaliknya malah menciptakan kultur
ketergantungan atau kultur meminta.
Pengalaman masa lalu itu mengalami perubahan di masa desentralisasi. Sejak
delapan tahun lalu (1999), desentralisasi telah melakukan devolusi perencanaan, yakni
mengubah model perencanaan terpusat menjadi perencanaan yang terdesentralisasi,
atau perencanaan yang lebih dekat dengan masyarakat lokal. Pemerintah daerah
mempunyai kewenangan penuh untuk mempersiapkan perencanaan sendiri (self
planning) yang sesuai dengan konteks lokal, sekaligus memiliki kepastian anggaran dari
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 31
dana perimbangan pusat-daerah. Menurut UU No. 32/2004 (pemerintahan daerah)
dan UU No. 25/2004 (sistem perencanaan pembangunan nasional), perencanaan
daerah itu harus ditempuh secara partisipatif dan berasal dari bawah (bottom up
planning), yaitu bermula dari aras Desa. Perencanaan pembangunan sekarang tampak
lebih desentralistik dan partisipatif, yang memungkinkan pemerintah daerah
menghasilkan perencanaan daerah yang sesuai dengan konteks lokal serta proses
perencanaan daerah berlangsung secara partisipatif dan berangkat dari Desa.
Namun ada sejumlah kelemahan sistem dan metodologi perencanaan daerah,
yang justru memperlemah kemandirian dan kapasitas Desa. Pertama, baik UU No.
32/2004 maupun UU No. 25/2004 sama sekali tidak mengenal perencanaan Desa,
atau tidak menempatkan Desa sebagai entitas yang terhormat dalam sistem
perencanaan pembangunan nasional. Sementara PP No. 72/2005 (turunan dari UU
No. 32/2004) justru yang memperkenalkan perencanaan Desa, tetapi konsep
perencanaan Desa yang dikemukakan bukanlah perencanaan otonom (self planning),
melainkan perencanaan Desa sebagai bagian (subsistem) dari perencanaan daerah.
Dalam konteks posisi ini, Desa hanya “bertugas” menyampaikan usulan sebagai input
perencanaan daerah, bukan “berwenang” mengambil keputusan secara otonom untuk
menyusun perencanaan Desa.
Kedua, secara metodologis perencanaan daerah mengandung kesenjangan
antara “hasil sektoral” dengan “proses spasial”. Perencanaan daerah sebenarnya
menghasilkan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang bersifat sektoral
(pendidikan, kesehatan, prasarana daerah, pertanian, perikanan, perkebunan,
pariwisata, dan lain-lain), tetapi prosesnya menggunakan pendekatan spasial, yaitu
melalui Musrenbang Desa dan kecamatan. Apa risiko kesenjangan ini? Dalam
Musrenbang Desa, masyarakat Desa tidak mempunyai kapasitas untuk menjangkau
isu-isu sektoral. Meskipun di wilayah Desa terdapat prasana pendidikan dan
kesehatan, misalnya, masyarakat Desa tetap tidak mempunyai kapasitas untuk
menjangkau prasarana itu. Prasarana publik itu tetap dalam jangkauan kewenangan
Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Sedangkan kapasitas masyarakat Desa hanya
menjangkau masalah prasarana fisik yang berada di lingkup kampung, sehingga setiap
Musrenbangdes hanya mampu mengusulkan perbaikan prasarana fisik di lingkungan
mereka. Masyarakat Desa tidak mungkin menyampaikan usulan-usulan sektoral yang
lebih luas. Kesenjangan dan ketidakmampuan masyarakat Desa itu terjadi karena Desa
tidak mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus berbagai sektor
pembangunan (Sutoro Eko, 2007).
Ketiga, perencanaan pembangunan di tingkat Desa belum partisipatif. Peran
elite Desa yang mengklaim mewakili aspirasi masyarakat masih mendominasi
kekuatan dalam menentukan kebijakan pembangunan Desa. Sekarang istilah
partisipasi stakeholders sebenarnya sudah populer diadopsi oleh pemerintah sebagai
sebuah pendekatan partisipatif dalam pembangunan. Di Desa, istilah itu juga cukup
akrab diungkapkan para elite Desa. Tetapi stakeholders yang terlibat dalam
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 32
perencanaan pembangunan masih berkutat pada aktor pemerintahan Desa dan
lembaga-lembaga formal di tingkat Desa (lurah, BPD, PKK, LPMD, RT, dan RW).
Keterlibatan organisasi-organisasi sektoral, organisasi kemasyarakatan yang lain, dan
kelompok perempuan masih sangat terbatas.
Keempat, proses partisipasi dan perencanaan di Musrenbangdes menghadapi
distorsi dari proyek-proyek tambahan dari pemerintah, misalnya Program
Pengembangan Kecamatan (PPK). PPK adalah proyek yang tidak menyatu (integrasi)
dengan Musrenbang reguler, tetapi ia membikin sendiri proses dan forum
perencanaan. Temuan di lapangan menunjukkan bahwa masyarakat enggan
berpartisipasi dalam Musrenbang reguler, dan tampak lebih bersemangat berpartisipasi
dalam Forum PPK. Mengapa? Musrenbang reguler sungguh melelahkan dan
membosankan karena tidak ada kejelasan anggaran yang bakal diterima Desa.
Sebaliknya Forum PPK, yang sudah berjalan sejak 1998 hingga sekarang, tampak lebih
partisipatif dan bergairah karena proyek ini mampu memastikan pagu anggaran yang
akan diperoleh oleh Desa.
Kelima, proses perencanaan partisipatif dari bawah yang bekerja dalam wilayah
yang luas, kondisi sosial yang segmented dan struktur pemerintahan yang bertingkattingkat,
cenderung menimbulkan jebakan proseduralisme dan kesulitan representasi
(Brian Cooksey dan Idris Kikula, 2005). Dalam proses partisipasi, kelompok-kelompok
marginal dan perempuan yang hidup di Desa pasti tidak terwakili dalam perencanaan
daerah. Selain itu perencanaan partisipatif yang bertingkat dari bawah memang tidak
dihayati dan dilaksanakan secara otentik dan bermakna atau “murni dan konsekuen”,
melainkan hanya prosedur yang harus dilewati. Sebagai prosedur formal,
perencanaan dari bawah sebenarnya hanya sebagai alat justifikasi untuk menunjukkan
kepada publik bahwa perencanaan pembangunan yang dilalui oleh pemerintah
kabupaten telah berangkat dari bawah (dari Desa) dan melibatkan partisipasi
masyarakat. Yang terjadi sebenarnya adalah perencanaan yang tidak naik ke
kabupaten, dan program-program kabupaten yang turun ke Desa ternyata juga tidak
mengalami pemerataan. Banyak Desa yang kecewa karena setiap tahun membuat
perencanaan tetapi ternyata programnya tidak turun.
5. Keuangan Desa
Selama ini keuangan Desa ditopang dengan dua sumber utama, yakni
pendapatan asli Desa (pungutan, hasil kekayaan Desa, gotong-royong dan swadaya
masyarakat) serta bantuan dari pemerintah. Namun, secara empirik, ada beberapa
masalah yang berkaitan dengan keuangan Desa. Pertama, besaran anggaran Desa
sangat terbatas. PADes sangat minim, antara lain karena Desa tidak mempunyai
kewenangan dan kapasitas untuk menggali potensi sumber-sumber keuangan Desa.
Karena terbatas, anggaran Desa tidak mampu memenuhi kebutuhan kesejahteraan
perangkat Desa, pelayanan publik, pembangunan Desa apalagi kesejahteraan
masyarakat Desa. Anggaran Desa sangat tidak mencukupi untuk mendukung
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 33
pelayanan dasar seperti pendidikan, kesehatan dan perumahan. Dengan kalimat lain
ada kesenjangan fiskal antara keuangan pemerintah supraDesa dengan pemerintah
Desa.
Kedua, ada kesenjangan antara tanggung-jawab dan responsivitas dengan
partisipasi masyarakat dalam anggaran Desa. Partisipasi masyarakat dalam anggaran
pembangunan Desa sangat besar, sementara tanggungjawab dan responsivitas sangat
kecil. Sebagian besar anggaran pembangunan Desa, terutama pembangunan fisik
(infrastruktur), ditopang oleh gotong-royong atau swadaya masyarakat. Sementara
besaran dana dari pemerintah sangat kecil, yang difungsikan sebagai stimulan untuk
mengerahkan (mobilisasi) dana swadaya masyarakat. Padahal kekuatan dana dari
warga masyarakat sangat terbatas, mengingat sebagian besar warga Desa mengalami
kesulitan untuk membiayai kebutuhan dasar (papan, sandang, pangan, pendidikan
dan kesehatan) bagi keluarganya masing-masing.
Ketiga, skema pemberian dana pemerintah kepada Desa kurang mendorong
pemberdayaan. Dulu ada dana pembangunan Desa (Inpres Bandes) selama 30 tahun
yang dibagi secara merata ke seluruh Desa sebesar Rp 10 juta (terakhir tahun 1999),
yang sudah ditentukan dan dikontrol dari atas, sehingga Desa tidak bisa secara leluasa
dan berdaya menggunakan anggaran. Lagipula alokasi dana yang sama-merata kepada
seluruh Desa hanya berfungsi sebagai stimulan, yang tidak mencerminkan aspek
keragaman (kondisi geografis dan sosial ekonomi Desa) dan keadilan. Baik Desa
miskin maupun Desa kaya akan memperoleh alokasi yang sama. Saking lamanya (30
tahun) pengalaman bandes, skema seperti itu sudah mendarah daging dalam
paradigma dan kebijakan pemerintah atas Desa, yang justru tidak mengangkat
kesejahteraan dan kemandirian Desa.
Selain Bandes yang sudah melegenda, masih ada banyak skema bantuan
proyek masuk Desa, mulai dari IDT, P3DT, KUT, PDMDKE, PPK, P2KP, BLT dan lainlain.
Proyek-proyek (yang silih berganti) yang bersifat bagi-bagi uang selalu
menimbulkan masalah, sehingga dana menjadi sia-sia. Selain itu, skema bantuan
proyek selalu mempunyai birokrasi dan mekanisme tersendiri, yang lepas dari konteks
perencanaan lokal (Desa dan daerah) dan kebutuhan lokal.
Pemerintah daerah (kabupaten/kota) juga mempunyai anggaran (ABPD) yang
disusun berdasarkan perencanaan dari bawah (Desa). Baik APBN maupun APBD
umumnya kurang perhatian pada Desa. Sebesar 60% - 70% anggaran negara dan
daerah dikonsumsi untuk belanja aparatur (belanja rutin). Sisanya, sebesar 30% hingga
40% anggaran daerah digunakan untuk belanja publik untuk masyarakat, yang
komposisi kasarnya sekitar 30% untuk biaya tidak langsung (administrasi) dan 70%
untuk belanja langsung ke masyarakat. Dari 70% belanja langsung untuk
pembangunan tersebut, jika dihitung secara kasar, terdiri dari beberapa pfalon: 20%
plafon politik (untuk DPRD dan Kepala Daerah); 70% untuk plafon sektoral
(pendidikan, kesehatan, ekonomi rakyat, industri kecil, prasarana daerah, dan
seterusnya); dan 10% untuk plafon spasial Desa melalui ADD. Sedangkan mayoritas
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 34
(70%) plafon sektoral digunakan untuk prasarana fisik, yang tidak berkaitan langsung
dengan penanggulangan kemiskinan. Dari komposisi kasar APBD itu memperlihatkan
bahwa keberpihakan pemerintah terhadap spasial Desa dan orang miskin di Desa
sangat lemah.
Keterbatasan keuangan Desa tersebut menjadi sebuah masalah serius, yang
menjadi perhatian yang seksama baik dari kalangan pemerintah Desa, pemerintah
pusat dan kabupaten maupun kalangan “sektor ketiga” (akademisi dan NGOs) yang
menaruh perhatian tentang Desa. Pemerintah ternyata memberikan respons yang
positif. Pada masa Undang-undang lama maupun UU No. 22/1999, kita hanya
mengenal konsep dan skema bantuan pemerintah untuk mendukung keuangan Desa,
meski dalam hal keuangan daerah sudah dikenal dengan perimbangan keuangan
pusat dan daerah. Konsep “bantuan” ini tentu tidak jelas, sangat tergantung pada
kebaikan hati pemerintah, sekaligus menunjukkan bahwa Desa tidak mempunyai hak
atas uang negara.
Meski UU No. 22/1999 belum memberikan amanat tentang perimbangan atau
alokasi dana kepada Desa secara jelas, tetapi sejak 2001 sejumlah pemerintah
kabupaten/kota melakukan inovasi melahirkan kebijakan alokasi dana Desa (ADD)
secara proporsional dengan jumlah yang lebih besar daripada bantuan keuangan
sebelumnya. Pengalaman-pengalaman yang baik dari banyak daerah ini diadopsi
dengan baik oleh UU No. 32/2004. UU No. 32/2004 memperbaiki kelemahan yang
terkandung dalam UU No. 22/1999 tersebut, yakni mengubah konsep “bantuan”
menjadi “bagian”, yang berarti bahwa Desa mempunyai hak untuk memperoleh
alokasi sebagian dana perimbangan yang diterima oleh pemerintah kabupaten/kota.
Kebijakan Alokasi Dana Desa (ADD) tersebut semakin dipertegas dalam PP No.
72/2005, yang menyatakan bahwa salah satu sumber keuangan Desa adalah “bagian
dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh
Kabupaten/Kota untuk Desa sekurang-kurangnya 10% (sepuluh per seratus), setelah
dikurangi belanja pegawai, yang pembagiannya untuk setiap Desa secara proporsional
yang merupakan alokasi dana Desa”. Klausul regulasi inilah yang dijadikan sebagai
dasar hukum atas Alokasi Dana Desa (ADD).
ADD tersebut tentu merupakan amanat peraturan untuk dilaksanakan oleh
pemerintah kabupaten/kota. Meski belum semua kabupaten/kota melaksanakannya,
tetapi setelah PP No. 72/2005 lahir semakin banyak kabupaten/kota yang menyusul
melaksanakan kebijakan ADD. ADD tentu memberikan suntikan darah segar dan
memompa semangat baru bagi pemerintah dan masyarakat Desa. ADD jelas lebih
maju dari PPK karena ADD menyatu (integrasi) dengan sistem perencanaan dan
penganggaran daerah, dan dananya bukan berasal dari utang seperti PPK.
Pengalaman, tujuan dan manfaat ADD di berbagai daerah sejak 2001 memang sangat
beragam. Lebih banyak banyak kabupaten yang “enggan” membuat kebijakan alokasi
dana yang menggunakan istilah perimbangan keuangan atau alokasi dana Desa
(ADD), dengan cara mereplikasi formula perimbangan keuangan. Sampai tahun 2004,
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 35
akhir baru sekitar 40 kabupaten yang melakukan inovasi dalam hal alokasi dana Desa
dengan merujuk pada UU No. 25/1999, yang kemudian disusul oleh kabupatenkabupaten
lain sejak keluar PP No. 72/2005. Inovasi baru ini memang tidak lepas dari
berbagai dorongan yang beragam: inisiatif populis seorang bupati, dorongan dari
pemerintah pusat, asistensi teknis dari sejumlah lembaga donor, serta tekanan dari
oganisasi masyarakat sipil maupun asosiasi Desa. Sejak 2005/2006, tidak ada alasan
bagi pemerintah daerah untuk membuat kebijakan ADD karena sudah memperoleh
amanat, namun masih banyak kebupatan yang belum menjalankan ADD, dan
komponen masyarakat bawah juga belum mengetahui apa itu kebijakan ADD.
Tentu pelaksanaan ADD tidak luput dari banyak masalah. Salah satu masalah
yang muncul adalah keterpisahan antara perencanaan daerah dengan kebutuhan lokal
dan perencanaan Desa. Ketika ide ADD mulai digulirkan umumnya birokrasi
kabupaten, terutama dinas-dinas teknis yang mengendalikan kebijakan dan anggaran
pembangunan sektoral, melakukan resistensi yang keras, bukan karena visi jangka
panjang, tetapi karena mereka merasakan bakal kehilangan sebagian kapling.
Keenganan secara psikologis dinas-dinas teknis ini tampaknya masih berlanjut ketika
ADD dilancarkan. Dengan berlindung pada ADD, atau karena Desa telah memiliki
dana tersendiri, dinas-dinas teknis justru menjauh dan kurang responsif pada
kebutuhan Desa. Di sisi lain, masalah juga muncul di Desa, terutama masalah
lemahnya akuntabilitas pemerintah Desa dalam mengelola ADD. Karena itu beberapa
kabupaten yang sudah berpengalaman menjalankan ADD atau yang baru saja
mengeluarkan kebijakan ADD sangat peka (baca: khawatir) terhadap akuntabilitas
keuangan Desa, sehingga memaksa mereka membuat rambu-rambu yang lebih ketat
dalam pengelolaan ADD, meski langkah ini tidak sesuai dengan prinsip keleluasaan
Desa dalam mengelola block grant.
Meskipun banyak masalah dan distorsi yang muncul, ADD di banyak
kabupaten tetap memberikan banyak pelajaran berharga yang kedepan mengarah
pada penguatan kemandirian Desa. Pertama, pengalaman ADD telah mendorong
rekonstruksi terhadap makna dan format transfer dana dari pemerintah supraDesa ke
Desa. Kedua, ADD telah mendorong efisiensi penyelenggaraan layanan publik,
kesesuaian program dengan kebutuhan lokal, sekaligus juga meningkatkan
kepemilikan lokal. Ketiga, ADD sangat relevan dengan salah satu tujuan besar
desentralisasi, yakni membawa perencanaan daerah lebih dekat kepada masyarakat
lokal. Belajar dari pengalaman di beberapa kabupaten menunjukkan bahwa ADD
semakin membuat perencanaan Desa lebih bermakna dan dinamis. Secara
kelembagaan ADD telah membawa perubahan pada aspek perencanaan daerah,
yakni munculnya pola perencanaan Desa. Dampaknya, pola ini semakin
mendekatkan perencanaan pembangunan kepada masyarakat Desa, dan sebaliknya,
masyarakat Desa mempunyai akses yang lebih dekat pada pusat perencanaan.
Keempat, ADD menjadi arena baru bagi pembelajaran lokal dalam mengelola
desentralisasi.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 36
Namun dana ADD tentu tidak sebanding dengan problem keterbelakangan
dan kemiskinan masyarakat Desa, sehingga berdasarkan perhitungan nominal ADD
ibarat hanya “menggarami air laut”. Dana sebesar 100 juta hingga 200 juta jelas
dangat tidak cukup untuk mengatasi masalah kemiskinan dan kekurangan pelayanan
dasar. ADD tentu tidak serta-merta menciptakan kesejahteraan yang merata bagi
seluruh rakyat.
6. Lembaga Kemasyarakatan
Sejak UU No. 5/1979, lembaga-lembaga kemasyarakatan yang modern
diperkenalkan kepada masyarakat Desa. Meski jauh sebelumnya di setiap Desa
memiliki lembaga-lembaga lokal yang tumbuh dari masyarakat, namun UU No.
5/1979 menerapkan berbagai nama lembaga kemasyarakatan yang seragam dan
korporatis di seluruh Desa (LKMD, PKK, Karang Taruna, P3A, Dasawisma, RT, RW dan
sebagainya). Berbagai lembaga kemasyarakatan ini di satu sisi berfungsi sebagai wadah
organisasi kepentingan masyarakat setempat, termasuk untuk kepentingan ketahanan
sosial (social security) masyarakat, tetapi di sisi lain juga sebagai alat negara untuk
menjalankan tugas-tugas administratif.
Fungsi itu antara lain dimainkan secara menonjol oleh Rukun Tetatangga (RT),
sebuah lembaga kemasyarakatan berbasis kewilayahan yang paling kecil di tingkat
Desa. RT menjadi benteng ketahanan sosial di tingkat paling bawah. Dalam konteks
sishanmrata, RT menjadi benteng hankam bagi warga dan kampung. Seksi bina
keamanan dan ketertiban maupun tradisi sistem keamanan lingkungan dimiliki oleh
RT. Di komunitas RT banyak kantong arisan yang dimaksudkan untuk kepentingan
menyokong daya tahan ekonomi (economic survival) warga. RT juga menghimpun
berbagai bentuk dana dari masyarakat, untuk kepentingan dana sosial maupun untuk
gotong royong. Namun RT sebenarnya diformalkan (dilembagakan) sebagai organisasi
korporatis paling bawah dalam hirarkhi birokrasi Indonesia. RT menjadi ujung tombak
birokratisasi dan regulasi terhadap warga masyarakat. Menurut prosedur formalnya
setiap urusan pelayanan administrasi (KTP, SIM, C-1, IMB, SKKB, surat jalan, surat
nikah, akte kelahiran, sertifikasi tanah, dan masih banyak lagi) harus melewati tanda
tangan ketua RT.
Di era reformasi sejak UU No. 22/1999, pengaturan kelembagaan masyarakat
tidak lagi bersifat seragam, meski tetap membuat standar seperti Lembaga
Pemberdayaan Masyarakat Desa (LPMD) dan PKK. Di Luar Jawa, umumnya RT dan
RW sudah dihilangkan. Namun di Jawa, RT tetap menjadi lembaga kemasyarakatan
yang terkemuka. RT tetap menjalankan fungsi kemasyarakatan dan juga fungsi
administrasi pemerintahan.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 37
7. Kerjasama Desa
Kerjasama antarDesa bertetangga maupun kerjasama Desa dengan pihak ketiga
tentu sudah lama dijalankan oleh Desa-Desa sesuai dengan kondisi dan kebutuhan
setempat. Apalagi kerjasama yang berbasis masyarakat antara Desa satu dengan Desa
lain. Kerjasama antarwarga antar Desa dalam pengelolaan barang publik dan
sumberdaya air, maupun kegiatan kemasyarakatan itu sudah berlangsung lama tanpa
harus ada peraturan maupun melalui perantara pemerintah Desa setempat. Di masa
reformasi, kesempatan melakukan kerjasama antar Desa terbuka sangat lebar, dan
Desa mempunyai keleluasaan untuk melakukan kerjasama tanpa harus dikontrol
secara ketat dari supra Desa. UU No, 22/1999, misalnya, memberi kesempatan
kepada Desa untuk membentuk asosiasi sebagai salah satu wadah kerjasama antar
Desa. Kesempatan ini direspons dengan baik oleh Desa, sebagaimana para
Bupati/Walikota, DPRD dan Gubernur merespons kesempatan kerjasama antardaerah.
Kerjasama antar Deas, terutama yang berkaitan dengan sumberdaya alam,
seperti air, pantai dan hutan, serta bentangan ekologi, merupakan pendekatan krusial
yang harus diperhatikan. Pendekatan hulu – hilir dalam satuan Daerah Aliran Sungai
(DAS), menjadi kebutuhan substansi dalam kerjasama antar Desa. Bencana alam
banjir dan kerusakan ekologi laut, sering terjadi karena tidak adanya pendekatan
ekologi dalam perencanaan satuan DAS. Kondisi ini bukan saja antar Desa tapi juga
antar Kabupaten, sehingga bencana banjir terjadi tanpa dapat diurus.
Sejak 2000, hampir di setiap kabupaten terbentuk forum komunikasi atau
asosiasi Kepala Desa maupun Badan Perwakilan Desa (BPD). Tahun-tahun berikutnya
asosiasi ini membesar di level provinsi dan nasional, sebagaimana ditunjukkan dengan
hadirnya Asosiasi Badan Perwakilan Desa Seluruh Indonesia (ABPEDSI), Asosiasi
Pemerintah Desa Seluruh Indonesia (APDESI dan juga Parade Nusantara (Persatuan
Perangkat Desa Nusantara). Kemudian juga disusul dengan hadirnya Asosiasi Sekdes
Seluruh Indonesia untuk memperjuangkan aspirasi mereka agar segera diangkat
menjadi PNS. Berbagai asosasi ini ternyata tumbuh sebagai “organisasi politik” baru
yang digunakan sebagai wadah penyaluran aspirasi politik mereka, bahkan digunakan
untuk menekan dan menantang pemerintah daerah dan pusat. Penyaluran aspirasi
politik para pemimpin Desa melalui wadah asosiasi tentu merupakan hak politik yang
dijamin oleh konstitusi, tetapi fungsi kerjasama antarDesa tidak diutamakan oleh
asosiasi.
Masalah yang lebih krusial adalah banyaknya fenomena elite capture dalam
kerjasama antara Desa dengan pihak ketiga, baik kerjasama bisnis maupun
pengembangan kawasan yang lebih besar. Di banyak daerah, kepala Desa maupun
elite lokal mengambil keputusan sendiri menjual/menyewakan tanah kas Desa atau
tanah ulayat kepada pihak ketiga, yang ujung-ujungnya hanya menguntungkan elite
lokal dan justru merugikan masyarakat. Di banyak daerah, pertengkaran antara kepala
Desa dengan rakyat tidak bisa dihindari karena keputusan pengembangan kawasan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 38
maupun kerjasama bisnis itu tidak melibatkan masyarakat, melainkan hanya
diputuskan sendiri oleh masyarakat. Kondisi ini tentu menimbulkan beberapa masalah
untuk diperhatikan dalam pengaturan kedepan.
Pertama, kepala Desa secara administratif memang memegang
kekuasaan/kewenangan tetapi secara politik tidak cukup legitimate dan representatif
untuk mengambil keputusan sendiri dalam kerjasama bisnis dan pengembangan
kawasan. Karena itu, kedepan, partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan
mengenai kerjasama bisnis dan pengembangan sangat dibutuhkan. Kedua, belum
adanya pengaturan yang kuat dari negara untuk memberikan proteksi atas
sumberdaya alam dan kawasan dari elite capture, meski Desa mempunyai otonomi
dalam hal itu. Karena belum adanya proteksi dari negara itulah, otonomi Desa yang
lebih besar sangat dikhawatirkan akan memuluskan masuknya modal dari luar untuk
mengeksploitasi sumberdaya Desa. Ketiga, globalisasi tentu jalan terus, globalisasi telah
masuk ke Desa, bahkan sampai ke Desa-desa yang terpencil sekalipun. Ketidaksiapan
perangkat Desa dengan seluruh SDM-nya dalam mengelola otonomi Desa bisa
terjebak pada eksploitasi sumberdaya alam dan ekonomi oleh kepentingan
neoliberalisme (misalnya Multi National Companies dan Trans National Companies).
Salah satu tantangan terbesar dalam pengembangan otonomi Desa adalah mencegah
distorsi otonomi dan demokratisasi di tingkat Desa. Dorongan untuk menciptakan
negara yang demokratis tentu tidak boleh mengurangi derajat keterlibatan peran
negara dalam melindungi Desa dan seluruh sumberdaya yang terkandung di
dalamnya. Perubahan tata kelola sumberdaya alam dan ekonomi saat dihadapkan
pada perubahan konfigurasi ekonomi politik internasional berpeluang menimbulkan
hegemoni pasar internasional. Hal ini harus diantisipasi agar tidak semakin
meminggirkan masyarakat Desa
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 39
Bab III
Analisis dan Evaluasi
Peraturan Perundangundangan
Bab ini hendak melakukan analisis dan evaluasi atas peraturan perundangundangan
yang mengatur Desa. Analisis akan dilakukan dengan cara dekriptif-analitik
atas pengaturan Desa di masa kolonial hingga UU No. 22/1999. Kemudian dilanjutkan
dengan analisis enam isu tematik yang bekerja di bawah UU No. 32/2004 beserta
peraturan turunannya. Secara metodologis, analisis dilakukan dengan mencermati
atas konteks, substansi, implementasi dan dampak peraturan terhadap kondisi Desa.
A. Pengaturan Desa di Masa Hindia Belanda
Pada tahun 1854, Pemerintah kolonial Belanda mengeluarkan
“Regeeringsreglement” yang merupakan cikal-bakal pengaturan tentang daerah dan
Desa. Dalam pasal 71 (pasal 128.I.S.) menegaskan tentang kedudukan Desa, yakni:
Pertama, bahwa Desa yang dalam peraturan itu disebut “inlandsche gemeenten” atas
pengesahan kepala daerah (residen), berhak untuk memilih kepalanya dan
pemerintah Desanya sendiri. Kedua, bahwa kepala Desa itu diserahkan hak untuk
mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dengan memperhatikan peraturanperaturan
yang dikeluarkan oleh gubernur jenderal atau dari kepala daerah (residen).
Gubernur Jenderal menjaga hak tersebut terhadap segala pelanggarannya.
Dalam ordonansi itu juga ditentukan keadaan dimana Kepala Desa dan
anggota pemerintah Desa diangkat oleh penguasa yang ditunjuk untuk itu. Kepala
Desa bumiputera diberikan hak mengatur dan mengurus rumah tangganya dengan
memperhatikan peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh Gubernur Jenderal,
pemerintah wilayah dan residen atau Pemerintah otonom yang ditunjuk dengan
ordonansi. Selain itu, dalam ordonansi diatur wewenang dari Desa Bumiputera
untuk: (a) memungut pajak di bawah pengawasan tertentu; (b) di dalam batas-batas
tertentu menetapkan hukuman terhadap pelanggaran atas aturan yang diadakan oleh
Desa (Suhartono, 2001: 46-47).
Dengan Ordonansi tanggal 3 Februari 1906, lahirlah peraturan yang mengatur
pemerintahan dan rumah tangga Desa di Jawa dan Madura. Peraturan itu, yang
dimuat dalam Staasblad 1906 N0. 83, diubah dengan Staablad 1910 No. 591,
Staadblad. 1913 No. 235 dan Staadblad, 1919 No. 217 dikenal dengan nama
“Islandsche Gemeente-Ordonnantie”. Dalam penjelasan atas Ordonnantie itu yang
dimuat dalam Bijblad 6567 disebutkan bahwa ketetapan-ketetapan dalam
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 40
Ordonnantie secara konkret mengatur bentuk, kewajiban dan hak kekuasaan
pemerintah Desa baik berdasarkan hukum ketataprajaan maupun berdasarkan hukum
perdata.
Meskipun berbagai peraturan yang muncul masih jauh dari sempurna, tetapi
dalam rangka perundang-undangan Hindia Belanda semuanya telah berhasil
menghilangkan keragu-raguan tentang kedudukan Desa sebagai badan hukum, lebih
dari posisi Desa sekedar kesatuan komunal masyarakat. Peraturan telah berhasil pula
mengembangkan kemajuan kedudukan hukum Desa sebagai pemilik harta benda
(Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Pengaturan tentang Desa seperti disebut di atas menimbulkan perdebatan di
kalangan akademisi maupun internal pemerintahan kolonial. Misalnya, Van Deventer
menyambutnya dengan gembira. Menurut Van Deventer, dengan keluarnya peraturan
tentang Desa, hak Desa untuk mendapat dan menguasai milik sendiri telah diberi
dasar hukum. Berdasarkan hak itu Desa akan dapat menyusun “pendapatan Desa”
sendiri. Hal ini penting berhubungan dengan hendak didirikannya sekolah Desa dan
lumbung Desa pada waktu itu. Sebaliknya Mr. Van Bockel dalam Koloniale Studien
tahun 1921 mengatakan, bahwa peraturan itu merupakan sebuah tatapraja untuk
Desa, yang dimasukkan dengan paksa ke dalam suatu susunan yang asing baginya,
dengan tiada mengingat tingkat kecerdasan rakyat dan susunan tatapraja dalam
daerah. Van Vollenhoven berpendapat senada. Setelah mengucapkan
penghargaannya terhadap tujuan ordonansi di atas, yang bermaksud hendak
menguatkan kedudukan Desa, maka ia mencela bahwa dalam peraturan itu membuat
ordonansi kurang cukup mengindahkan sifat-sifat asli dari Desa di daerah Jawa,
Madura dan Pasundan.
Dalam konteks perdebatan di atas, akhirnya “Islandsche Gemeent Ordonantie”
tahun 1906 tidak berlaku untuk empat daerah Swapraja di Surakarta dan Yogyakarta.
Di daerah-daerah tadi, yang pada hakekatnya adalah daerah Negorogung di jaman
dahulu, dimana otonomi Desa karena percampuran kekuasaan Raja -- antara lain
disebabkan oleh apanage-stelsel sejak 1755 -- telah menjadi rusak, maka kedudukan
Desa sebagai daerah hukum otonom sudah rusak pula.
Meski demikian, hukum asli yang menjadi pokok-pokok dasar kebudayaan
bangsa, meskipun telah terpendam dibawah reruntuhan Desa asli selama ratusan
tahun, setelah kesatuan Desa sebagai daerah hukum itu di daerah Swapraja di Jawa
dihidupkan kembali, maka ia hidup kembali juga. Begitu kuatnya, hingga waktu
permulaan kemerdekaan di daerah Yogyakarta muncul peraturan untuk
menggabungkan Desa-desa yang kecil-kecil menjadi kesatuan daerah yang lebih
besar. Peraturan itu mengalami kesulitan. Selain itu, sebagai penjelmaan dari kesatuan
daerah hukum itu barangkali belum diketahui umum, bahwa daerah Yogyakarta
penjualan tanah milik di Desa (malah juga penggadaian) kepada seorang yang bukan
penduduk Desa, harus mendapat ijin dari rapat Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 41
Pada tahun 1912 pemerintah Pakualaman melancarkan penataan Desa,
tertanggal 18 Oktober 1912 untuk distrik Sogan, Kabupaten Adikarta, untuk penataan
dimana ordonansi tahun 1906 dipakai sebagai model. Penataan itu diumumkan
dalam “Vaststelling van de gemeenteregeling en gemeentebestuursregeling in het
district Sogan kabupaten Adikarta”.
Pada tahun 1918 itu juga Kasultanan Yogyakarta oleh Rijksbestuurder
ditetapkan sebuah peraturan semacam itu. Peraturan itu diumumkan dalam Rijksblad
tahun 1918 No. 22. Penataan Pakualaman tahun 1912 pun lalu diganti dan namanya
dalam bahasa Belanda disebut “Regelen betreffende het beheer en de huishoudelijke
belangen der inlandche gemeenten in het distriect Sogan kabupaten Adikarta”, sama
dengan peraturan buat Kasultanan. Perubahan itu diumumkan dalam Rijksblad tahun
1918 No. 24.
Baik di Kasultanan dan Pakualaman, dalam tahun itu diluncurkan peraturan
tentang pengangkatan, pemberhentian sementara, pemecatan dari jabatan, tentang
penghasilan dan kewajiban pemerintah Desa. Peraturan ini unutk Kasultanan dimuat
dalam Rijksblad tahun 1918 No. 23, diubah dalam Rijksblad tahun 1925 No. 17 dan
buat Pakualaman dimuat dalam Rijksblad tahun 1918 No. 25 diubah dalam Rijklsblad
No. 17/1925.
Sedangkan daerah-daerah Kasunanan Surakarta dan Mangkunegaran tidak
mempunyai peraturan serupa. Di daerah-daerah itu berlaku peraturan-peraturan lain;
bagi Kasunanan termuat dalam Rijksblad tahun 1917 No. 33; bagi Mangkunegaran
termuat dalam Rijksblad tahun 1917 No. 14, yakni peraturan-peraturan yang
membagi daerah Kasunanan dan daerah Mangkunegaran dalam sejumlah wilayah
Desa.
Menurut riwayat pasal 71 Regeringsreglement 1854 memang yang hendak
diatur hanya kedudukan Desa di Jawa dan Madura. Beberapa tahun kemudian
pemerintah Hindia Belanda mengetahui bahwa di luar Jawa dan Madura ada juga
daerah-daerah hukum seperti Desa-Desa di Jawa. Karena itu, pemerintah kolonial
juga menyusun peraturan untuk mengatur kedudukan daerah-daerah itu semacam
Inlandsche Gemeente Ordonnantie yang berlaku di Jawa dan Madura. Inlandsche
Gemeente Ordonnantie untuk Karesidenan Amboina termuat dalam Staatblad 1914
No. 629 jo. 1917 No. 223. Peraturan itu namanya: Bepalingen met betrekking tot de
regeling van de huishoudelijke belangen der inlandsche gemeenten in de residentie
Amboina”, diganti dengan peraturan yang memuat dalam stbl. 1923 No. 471.
Peraturan untuk Sumatera Barat termuat dalam Stbl.1918 No. 667; mulai berlaku
pada tanggal 31 Desember 1918 diganti dengan peraturan termuat dalam Stbl. 1918
No. 667 dan 774 dan dalam Stbl.1921 No. 803. Untuk karesidenan Bangka termuat
dalam Stbl. 1919 No. 453. Peraturan untuk karesidenan Palembang termuat dalam
Staatblad 1919 No. 814; untuk Lampung termuat dalam Stbl. 1922 No. 564; untuk
Tapanuli termuat dalam Stbl. 1923 No. 469; untuk daerah Bengkulu termuat dalam
Stbl. 1923 No. 470; untuk daerah Belitung termuat dalam Stbl.1924 No. 75 dan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 42
untuk daerah Kalimantan Selatan dan Timur termuat dalam Stbl. 1924 No. 275;
kemudian ditetapkan “Hogere Inlandsche Verbanden Ordonnantie Buitengewesten”
Stbl. 1938 No. 490 jo. Stbl. 1938 No. 681.
Berbagai peraturan itu tampak ambigu. Di satu sisi pemerintah kolonial
membuat peraturan secara beragam (plural) yang disesuaikan dengan konteks lokal
yang berbeda. Di sisi lain berbagai peraturan itu tidak lepas dari kelemahan. Van
Vollenhoven selalu mengkritik bahwa peraturan-peraturan itu berbau Barat. Dengan
berpegang pada ordonansi-ordonansi itu pemerintah Hindia Belanda telah
membentuk -- kadang secara paksa, seperti halnya di Belitung -- daerah-daerah baru
yang diberi hak otonomi, dari masyarakat-masyarakat yang belum mempunyai
kedudukan sebagai masyarakat hukum; ataupun kesatuan-kesatuan masyarakat yang
dulu memang sudah mempunyai kedudukan sebagai daerah hukum, akan tetapi
kemudian dirusak oleh kekuasaan Raja-raja atau kekuasaan asing, sehingga hak
otonominya telah hilang. Desa-Desa seperti itu terdapat di daerah-daerah Swapraja di
Jawa, Belitung dan sebagian dari tanah-tanah partikelir. Desa-Desa baru yang
dibentuk atas dasar Inlandsche gemeente-ordonnantie terdapat di daerah-daerah
Sumatera Timur, Kalimantan, Bangka, Belitung, Sulawesi Selatan, Swapraja di Jawa
dan bekas tanah partikelir. Daerah-daerah dimana masyarakat itu dahulu kala sudah
mempunyai kedudukan sebagai daerah hukum yang otonom, maka setelah
kedudukan itu dihidupkan, maka pemerintah disitu menurut syarat-syarat yang baru
berjalan dengan lancar. Hal ini dapat dimengerti sebab meskipun penduduk Desa itu
sudah lama tidak menjalankan kewajiban sebagai warga Desa yang otonom, tetapi
otonomi itu sudah berjalan secara turun-temurun dan menjadi bagian erat dalam
kebudayaan rakyat setempat (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Pemerintah Hindia Belanda pada tanggal 23 Januari 1941 menyampaikan
rancangan Rancangan Desa-ordonannantie baru kepada Volksraad. Ordonnantie itu
kemudian ditetapkan pada tanggal 2 Agustus 1941 (stbl. 1941 no. 356). Substansi
Desa ordonanntie baru berlainan dengan ordonanntie-ordonanntie sebelumnya.
Prinsipnya ialah supaya Desa diberi keleluasaan untuk berkembang menurut potensi
dan kondisinya sendiri. Untuk mencapainya, Desa tidak lagi dikekang dengan
berbagai peraturan-peraturan (regulasi) yang mengikat dan instruktif. Berdasarkan atas
prinsip itu dalam Desa-ordonanntie baru dinyatakan perbedaan antara Desa yang
sudah maju dan Desa yang belum maju. Untuk Desa yang sudah maju, pemerintahan
dilakukan oleh sebuah Dewan Desa (Desaraad), sedang Desa untuk yang belum maju
pemerintahan disusun tetap sediakala, yaitu pemerintahan dilakukan oleh Rapat Desa
yang dipimpin oleh kepala Desa yang dibantu oleh parentah Desa. Selanjutnya dalam
Desa-ordonnantie baru itu, pemerintah hendaknya minimal mencampuri dalam
rumah tangga Desa dengan peraturan-peraturan yang mengikat, bahkan dalam
pemerintahan Desa itu diharuskan lebih banyak menggunakan hukum adat. Namun
sampai pada waktu jatuhnya pemerintahan Hindia Belanda Desa-ordonnantie itu
belum bisa dijalankan.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 43
Sejak lahirnya “otonomi baru” bagi Desa yang disajikan dalam Inlandsche
Gemeente-ordonnantie tahun 1906, maka berturut-turut dengan segala kegiatan
diadakan aturan-aturan baru tentang “kas Desa”, tentang “lumbung Desa”, “bank
Desa”, “sekolah Desa”, “pamecahan Desa”, “bengkok guru Desa” “bale Desa”,
tebasan pancen dan pajak bumi, “seribu satu aturan berkenaan dengan (mengatur,
mengurus, memelihara dan menjaga keamanan hutan), yang semuanya itu
menimbulkan satu akibat yaitu menambah beban rakyat berupa uang dan tenaga.
Padahal berbagai aturan itu umumnya bukan hanya tidak dimengerti oleh rakyat
Desa, akan tetapi juga disangsikan akan manfaatnya bagi rakyat Desa, malah sebagian
besar nyata-nyata sangat bertentangan dengan kepentingan Desa dan melanggar hakhak
asasi.
B. Pengaturan Desa di masa Jepang
Pada zaman pemerintahan Jepang, pengaturan mengenai Desa diatur dalam
Osamu Seirei No. 7 yang ditetapkan pada tanggal 1 Maret Tahun Syoowa 19 (2604
atau 1944). Dari ketentuan Osamu Seirei ini ditegaskan bahwa Kucoo (Kepala Ku,
Kepala Desa) diangkat dengan jalan pemilihan. Sedangkan dewan yang berhak untuk
menentukan tanggal pemilihan dan syarat-syarat lain dalam pemilihan Kucoo adalah
Guncoo. Sedangkan untuk masa jabatan Kucoo adalah 4 tahun. Kucoo dapat dipecat
oleh Syuucookan (Surianingrat, 1985: 189-190).
Selanjutnya menurut Suhartono et. al (2001: 49), pada jaman penjajahan Jepang
Desa ditempatkan di atas aza (kampung, dusun) yang merupakan institusi terbawah.
Pada pendudukan Jepang ini, Otonomi Desa kembali dibatasi bahkan Desa dibawah
pengaturan dan pengendalian yang sangat ketat. Rakyat Desa dimobilisasi untuk
keperluan perang, menjadi satuan-satuan milisi, seperti Heiho, Kaibodan, Seinendan,
dan lain-lain. Kepala Desa difungsikan sebagai pengawas rakyat untuk menanam
tanaman yang dikehendaki Jepang, seperti jarak, padi dan tebu.
Pemerintah Desa pada jaman pendudukan Jepang terdiri dari 9 (sembilan)
pejabat: Lurah, Carik, 5 (lima) orang Mandor, Polisi Desa dan Amir (mengerjakan
urusan agama).
C. Pengaturan Desa 1945-1965
Desentralisasi dan otonomi daerah menjadi perhatian awal menyusul lahirnya
UUD 1945, 18 Agustus 1945. Pada bab IV Pasal 18 UUD 1945 yang mengatur
masalah Pemerintahan Daerah, disebutkan bahwa:
“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan
mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak
asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”. Dalam bagian penjelasan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 44
dinyatakan bahwa ”Dalam territoir Indonesia terdapat lebih kurang 250 Zelfbesturende
landschappen dan Volksgemeenschappen, seperti Desa di Jawa dan Bali, negeri di
Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu
mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang
bersifat istimewa”. Selanjutnya dinyatakan juga: ”Negara Republik Indonesia
menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara
yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut”.
Untuk Volksgemeenschappen penjelasan pasal 18 UUD 1945 tidak
menyebutkan jumlah tertentu, akan tetapi menyebutkan contoh yaitu Desa di Jawa
dan Bali, Nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya.
Meski dalam UUD 1945 Zelfbesturende Landschappen dan Volksgemeenschappen
diberlakukan sama namun antara keduanya ada perbedaan mendasar. Tidak ada
Landschappen atau swapraja yang berada dalam wilayah Volksgemeeschappen. Secara
hirarkhis kedudukan Zelfbesturende Landschappen berada di atas
Volksgemeenschappen. Meski Desa-Desa di Jawa hanya merupakan salah satu bentuk
Volksgemeenschappen seperti yang disebut dalam penjelasan pasal 18 UUD 1945,
namun istilah “Desa” digunakan sebagai istilah yang menggantikan istilah
Volksgemeenschappen. Desa telah menjadi istilah yang digunakan tidak hanya di
pemerintahan dalam negeri, tetapi juga digunakan di lingkungan akademik khususnya
dalam ilmu-ilmu sosial (Yando Zakaria, 2000).
Untuk mengatur pemerintahan pasca 17 Agustus 1945, Badan pekerja Komite
Nasional Pusat mengeluarkan pengumuman No. 2. yang kemudian ditetapkan
menjadi UU No. 1/1945. UU ini mengatur kedudukan Desa dan kekuasaan komite
nasional daerah, sebagai badan legislatif yang dipimpin oleh seorang Kepala Daerah.
Menurut Prof. Koentjoro Perbopranoto, undang-undang ini dapat dianggap sebagai
peraturan desentralisasi yang pertama di Republik Indonesia. Di dalamnya terlihat
bahwa letak otonomi terbawah bukanlah kecamatan melainkan Desa, sebagai
kesatuan masyarakat yang berhak mengatur rumah tangga pemerintahannya sendiri.
Desentralisasi itu hanya sempat dilakukan sampai pada daerah tingkat II.
Karena isinya terlalu sederhana, Undang-undang No. 1/1945 ini dianggap
kurang memuaskan. Maka dirasa perlu membuat undang-undang baru yang lebh
sesuai dengan pasal 18 UUD 1945. Pada saat itu pemerintah menunjuk R.P. Suroso
sebagai ketua panitia. Setelah melalui berbagai perundingan, RUU ini akirnya disetujui
BP KNIP, yang pada tanggal 10 Juli 1948 lahir UU No. 22/1948 Tentang
Pemerintahan Daerah. Bab 2 pasal 3 angka 1 UU No. 22/1948 menegaskan bahwa
daerah yang dapat mengatur rumah tangganya sendiri dapat dibedakan dalam dua
jenis, yaitu daerah otonomi biasa dan daerah otonomi istimewa. Daerah-daerah ini
dibagi atas tiga tingkatan, yaitu Propinsi Kabupaten/kota besar, Desa/kota kecil.
Sebuah skema tentang pembagian daerah-daerah dalam 3 tingkatan itu menjadi
lampiran undang-undang. Daerah istimewa adalah daerah yang mempunyai hak asalForum
Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 45
usul yang di zaman sebelum RI mempunyai pemerintahan yang bersifat istimewa. UU
No. 22/1948 menegaskan pula bahwa bentuk dan susunan serta wewenang dan tugas
pemerintah Desa sebagai suatu daerah otonom yang berhak mengatur dan mengurus
pemerintahannya sendiri (Yando Zakaria, 2000).
Pada periode Republik Indonesia Serikat (RIS), Pemerintah Negara Republik
Indonesia Timur (NIT ) menetapkan suatu peraturan desentralisasi yang dinamakan
undang-undang pemerintahan daerah daerah Indonesia Timur, yang dikenal dengan
UU No. 44/1950. Mengenai tingkatan daerah otonom, menurut UU No.44/1950,
tersusun atas dua atau tiga tingkatan. Masing-masing adalah (1) Daerah; (2) Daerah
bahagian dan (3) daerah anak bahagian.
Pada bulan Juni 1956 sebuah RUU tentang pemerintahan daerah diajukan
Menteri Dalam Negeri ketika itu, Prof. Sunaryo, kepada DPR RI hasil Pemilu 1955.
Setelah melalui perdebatan dan perundingan Pemerintah dan Fraksi-fraksi dalam DPR
RI waktu itu, RUU tersebut diterima dan disetujuai secara aklamasi. Pada tanggal 19
Januari 1957 RUU itu diundangkan menjadi Undang-Undang No. 1 Tahun 1957
tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.
UU No. 1/1957 ini berisikan mengenai pengaturan tentang, antara lain, jumlah
tingkatan daerah sebanyak-banyaknya tiga tingkatan, kedudukan kepala daerah dan
tentang pengawasan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Daerah Otonom terdiri
dari dua jenis, yaitu otonom biasa dan daerah swapraja. Mengenai pembentukan
daerah Tingkat III, menurut UU No. 1/1957, harus dilakukan secara hati-hati, karena
daerah itu merupakan batu dasar pertama dari susunan negara, sehingga harus
diselenggarakan secara tepat pula karena daerah itu bertalian dengan masyarakat
hukum Indonesia yang coraknya beragam, yang sulit sembarangan untuk dibikin
menurut satu model.
Dalam rangka pembentukan daerah Tingkat III, disebutkan pula bahwa pada
dasarnya tidak akan dibentuk kesatuan kesatuan masyarakat hukum secara bikinbikinan
tanpa berdasarkan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum seperti Desa, nagari,
kampung dan lain-lain. Karena itu Desapraja (sebagai daerah Tingkat III) dan sebagai
daerah otonom terbawah hingga UU No. 1/1957 digantikan UU yang lain, belum
dapat dilaksanakan.
Pada tanggal 5 Juli 1959 keluarlah Dekrit Presiden, yang menyatakan
berlakunya kembali UUD 1945. Atas dasar dekrit ini UUDS 1950 tidak belaku lagi.
Dekrit Presiden ini mengantar Republik Indonesia ke alam demokrasi terpimpin dan
Gotong Royong. Untuk menyesuaikannya dengan prinsip-prinsip demokrasi terpimpin
dan kegotong-royongan, maka pada tanggal 9 September 1959 Presiden
mengeluarkan Penpres No. 6 Tahun 1959 tentang Pemerintah Daerah. Dari Pidato
Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah ketika menjelaskan isi Penpres No.
6/1959, dapat ditarik kesimpulan pokok bahwa, dengan pemberlakuan Penpres No.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 46
6/1959 terjadi pemusatan kekuasaan ke dalam satu garis birokrasi yang bersifat
sentralistis.
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara juga terbentuk atas Penpres No.
12/1959, yang antara lain menetapkan Ketetapan MPRS No. III/MPRS/1960 tentang
Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Semesta Berencana Tahapan Pertama 1961-
1969, yang dalam beberapa bagiannya memuat ketentuan-ketentuan tentang
Pemerintah Daerah. Masing-masing adalah: (a) Paragraf 392 mengenai pembagian
Daerah dan jumlah tingkatan; (b) Paragraf 393 mengenai desentralisasi; (c) Paragraf
395 mengenai pemerintahan daerah; (d) Paragraf 396 mengenai pemerintahan Desa.
Dalam setiap paragraf antara lain termuat amanat agar dilakukan pembentukan
daerah Tingkat II sebagaimana dalam UU No. 1/1957; dan menyusun Rancangan
Undang-Undang Pokok-Pokok Pemerintahan Desa, yang dinyatakan berhak mengatur
dan mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai pengganti segala peraturan dari masa
kolonial dan nasional yang dianggap belum sempurna, yang mengatur tentang
kedudukan Desa dalam rangka ketatanegaraan: bentuk dan susunan pemerintahan
Desa; tugas dan kewajiban, hak dan kewenangan pemerintah Desa; keuangan
pemerintah Desa: serta kemungkinan-kemungkinan badan-badan kesatuan
pemerintahan Desa yang sekarang ini menjadi satu pemerintahan yang otonom
(Yando Zakaria, 2000).
Karena tuntutan itu, pemerintah membentuk Panitia Negara Urusan
Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang diketuai oleh R.P. Soeroso, atas dasar
keputusan presiden No.514 tahun 1960. Tugas-tugas yang harus diselesaikan oleh
panitia adalah:
A. Menyusun Rencana Undang-undang Organik tentang Pemerintahan Daerah
Otonom sesuai dengan cita-cita Demokrasi Terpimpin dalam rangka Negara
Kesatuan Republik Indonesia yang mencakup segala pokok-pokok (unsur-unsur)
Progresif dari UU No. 22/1948,UU No.1/1957, Perpres No.6/1959
(disempurnakan), Perpres No.5/1960 (disempurnakan),dan Perpres No.2/1961.
B. Menyusun Rencana Undang-undang tentang Pokok-pokok Pemerintahan Desa,
yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai pengganti
segala peraturan perundangan dari masa kolonial mengenai pemerintahan Desa
sehingga dewasa ini masih berlaku; rencana akan mengatur hal-hal pokok tentang:
a) Kedudukan Desa dalam rangka ketatanegaraan
b) Bentuk dan susunan pemerintahan Desa
c) Tugas kewajiban,hak dan kewenangan pemerintahan Desa
d) Keuangan pemerintahan Desa
e) Pengawasan pemerintahan Desa
f) Kemungkinan pembangunan badan-badan kesatuan pemerintah Desa yang
ada sekarang ini menjadi satu pemerintahan Desa yang otonom
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 47
g) Dan lain-lain.
C. Mengajukan usul usul penjelasan mengenai:
a) Penyerahan urusan-urusan pemerintahan pusat yang menurut sifatnya dan
sesuai dengan kemampuan dan kesanggupan daerah dapat diserahkan
kepada daerah, yang dahulu menurut penjelasan UU No. 1/1957 diharapkan
akan dijadikan tugas suatu Dewan Otonomi dan Desentralisasi.
b) Tuntutan-tuntutan tentang pembagian daerah (pemecahan, pemisahan,
penghapusan dan pembentukan baru), perluasan batas-batas wilayah
kotapraja, pemindahan ibu kota daerah.
c) Penertiban organisasi-organisasi masyarakat rukun kampung dan rukun
tetangga (Yando Zakaria, 2000).
Setelah bekerja selama dua tahun Panitia Suroso berhasil menyelesaikan 2
rancangan undang-undang: RUU tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah dan
Rancangan Undang-undang tentang Desa Praja. Menteri Dalam Negeri dan Otonomi
Daerah saat itu, Ipik Gandamana, pada tahun 1963, menyampaikan kedua RUU itu
kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong. Sebelumnya pada bulan Januari
1963 kedua rancangan itu dibuat dalam sebuah konferensi yang diikuti oleh seluruh
gubernur. Pembahasan kedua RUU di DPRGR cukup lama dan alot. Setelah
mengalami berbagai penyesuaian sesuai aspirasi dari banyak pihak, pada tanggal 1
September 1965, DPRGR menetapkannya sebagai undang-undang. Masing-masing
menjadi UU No. 18/1965 Tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah dan UU No.
19 Tahun 1965 Tentang Desapraja.
Menurut pasal 1 UU No. 19/1965, yang dimaksud dengan Desapraja adalah
kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-batas daerahnya, berhak mengurus
rumah tangganya sendiri, memilih penguasanya, dan mempunyai harta bendanya
sendiri. Dalam penjelasan dinyatakan bahwa kesatuan-kesatuan yang tercakup dalam
penjelasan UUD 1945 pasal 18, Volksgemeenschappen seperti Desa di Jawa dan Bali,
Nagari di Minangkabau, Dusun dan marga di Palembang dan sebagainya, yang bukan
bekas swapraja adalah Desapraja menurut undang-undang ini. Dengan demikian,
persekutuan-persekutuan masyarakat hukum yang berada dalam (bekas) daerah
swapraja tidak berhak atas status sebagai Desapraja (Yando Zakaria, 2000).
Dengan memggunakan nama Desapraja, UU No.19 /1965 memberikan istilah
baru dengan satu nama seragam untuk menyebut keseluruhan kesatuan masyarakat
hukum yang termasuk dalam penjelasan UUD 1945 pasal 18, padahal kesatuan
masyarakat hukum di berbagai wilayah Indonesia mempunyai nama asli yang
beragam. UU No.19/1965 juga memberikan dasar dan isi Desapraja secara hukum
yang berarti kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-batas daerahnya dan
berhak mengurus rumahtangganya sendiri, memilih penguasanya, dan memiliki harta
benda sendiri.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 48
Dalam penjelasan umum tentang Desapraja itu terdapat keterangan yang
menyatakan bahwa UU No. 19/1965 tidak membentuk baru Desapraja, melainkan
mengakui kesatuan-kesatuan masyarakat hukum yang telah ada di seluruh Indonesia
dengan berbagai macam nama menjadi Desapraja. Kesatuan-kesatuan masyarakat
hukum lain yang tidak bersifat teritorial dan belum mengenal otonomi seperti yang
terdapat di berbagai wilayah daerah administratif tidak dijadikan Desapraja,
melainkan dapat langsung dijadikan sebagai unit administratif dari daerah tingkat III.
Penjelasan juga menyatakan bahwa Desapraja bukan merupakan satu tujuan
tersendiri, melainkan hanya sebagai bentuk peralihan untuk mempercepat
terwujudnya daerah tingkat III dalam rangka UU No.18/1965 tentang Pokok-pokok
Pemerintahan daerah. Suatu saat bila tiba waktunya semua Desapraja harus
ditingkatkan menjadi Daerah Tingkat III dengan atau tanpa penggabungan lebih
dahulu mengingat besar kecilnya Desapraja yang bersangkutan.
Alat-alat perlengkapan Desapraja menurut UU No. 19/1965 adalah: (a) kepala
Desa, (b) badan musyawarah Desa, (c) Pamong Desapraja, (d) Panitera Desapraja, (e)
Petugas Desapraja, (f) badan pertimbangan Desapraja. Disebutkan pula bahwa kepala
Desa dipilih langsung oleh penduduk; kepala Desapraja adalah penyelenggara utama
urusan rumah tangga Desapraja dan sebagai alat pemerintah pusat; kepala Desapraja
mengambil tindakan dan keputusan-keputusan penting setelah memperoleh
persetujuan badan musyawarah Desapraja; kepala Desapraja tidak diberhentikan
karena suatu keputusan musyawarah; dan kepala Desapraja menjadi ketua badan
musyawarah Desapraja. Sedangkan anggota badan musyawarah Desapraja dipilih
menurut peraturan yang ditetapkan oleh peraturan daerah tingkat I.
Dengan keluarnya UU No.19/1965 warisan kolonial yang sekian lama berlaku
di negara RI, seperti IGO dan IGOB serta semua peraturan-peraturan pelaksanaannya
tidak berlaku lagi. Tetapi, UU No.19/1965 tidak sempat pula dilaksanakan dibanyak
daerah. Pelaksanaannya ditunda, tepatnya dibekukan, atas dasar pemberlakuan UU
No.6 /1969, yaitu undang-undang dan peraturan pemerintah Pengganti Undangundang
1965, meski dinyatakan juga bahwa pelaksanaanya efektif setelah adanya
undang-undang baru yang menggantikannya. Namun, anehnya, UU No.19/1965
sendiri sebenarnya sudah terlebih dahulu ditangguhkan melalui intruksi Menteri
Dalam Negeri No.29/1966. Karena itu, sejak UU No.18/1965 dan UU No.19/1965
berlaku, praktis apa yang dimaksudkan dengan daerah tingkat III dan Desapraja itu
tidak terwujud. Secara informal pemerintahan Desa kembali diatur berdasarkan IGO
dan IGOB.
D. Pengaturan Desa di Masa Orde Baru
Pemerintah Orde Baru menempatkan isu desentralisasi pemerintahan
daerah/Desa setelah atau bahkan di bawah agenda konsolidasi politik dan
pembangunan. Pada tahun 1969 pemerintah mengeluarkan UU No. 6/1969 yang
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 49
dimaksudkan untuk membekukan UU sebelumnya. Lima tahun kemudian pemerintah
mengeluarkan UU No. 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah yang
betul-betul merupakan versi Orde Baru, yakni UU itu merupakan instrumen untuk
memperkuat birokratisasi, otoritarianisme, sentralisasi dan pembangunan. UU itu
bukanlah kebijakan yang berorientasi pada desentralisasi untuk memperkuat otonomi
daerah atau membentuk pemerintahan daerah (local government), melainkan
berorientasi pada pembentukan pemerintahan pusat yang bekerja di daerah (the local
state government). Ini bisa dilihat begitu kuatnya skema dekonsentrasi (desentralisasi
administratif) ketimbang devolusi (desentralisasi politik) dalam UU No. 5/1979.
Isu Desa sebagai daerah tingkat III yang pernah mengemuka pada tahun 1950-
an tidak diakomodasi oleh Orde Baru. Pemerintah mengeluarkan UU No. 5/1979
tentang pemerintahan Desa yang betul-betul paralel dengan semangat sentralisasi dan
regimentasi dalam UU No. 5/1974, serta paralel dengan UU kepartaian yang
melancarkan kebijakan massa mengambang di Desa. UU No. 5/1979 membuat
format pemerintahan Desa secara seragam di seluruh Indonesia. UU ini menegaskan:
“Desa adalah wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai persatuan
masyarakat, termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai
organisasi pemerintahan terendah langsung di bawah camat dan berhak
menyelenggarakan rumah tangganya sendiri”.
Ketika UU ini masih berstatus RUU, pemerintah berpendapat: “bahwa Desa
dimaksudkan sebagaimana dimaksudkan dalam RUU ini, bukanlah merupakan salah
bentuk daripada Pembagian Daerah Indonesia Atas Daerah besar dan kecil
sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 18 UUD 1945. Masalah pembagian daerah
Indonesia atas Daerah besar dan kecil itu kiranya sudah cukup diatur dengan UU
No.5/1974. Pengertian daerah besar adalah wilayah Propinsi Daerah Tingkat I dan
seterusnya, karena itu sulit untuk dimaknai, bahwa daerah yang lebih kecil itu juga
mencakup Desa sebagaimana dimaksud dalam RUU ini”
Dari ketentuan awal, termasuk pengertian Desa yang seragam itu, banyak
pihak menilai bahwa UU No. 5/1979 merupakan bentuk Jawanisasi atau menerapkan
model Desa Jawa untuk kesatuan masyarakat adat di Luar Jawa. Dengan sendirinya
UU ini tidak mengakui lagi keberadaan nagari, huta, sosor, marga, negeri, binua,
lembang, parangiu dan lain-lain yang umumnya berada di Luar Jawa. Pengaturan
dalam UU No. 5 /1979 memaksa Desa dan kesatuan masyarakat hukum yang menjadi
bagian darinya menjadi seragam. Persekutuan sosial Desa lain yang belum sesuai
bentuknya dengan Desa dipaksa menyesuaikan diri, melalui upaya misalnya
regrouping Desa, sehingga tidak dapat disebut Desa lagi.
Bagi masyarakat terutama masyarakat adat di luar Jawa dan Madura
implementasi UU No.5/1979 tersebut menimbulkan dampak negatif. Pemerintah
daerah di Luar Jawa dipaksa berlawanan dengan masyarakat adat karena harus
menghilangkan kesatuan masyarakat hukum (Rechtsgemeenschap) yang dianggap tidak
menggunakan kata Desa seperti Nagari di Minangkabau, Dusun dan Marga di
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 50
Palembang, Gampong di Aceh, Huta, Sosor dan lumban di Mandailing, Kuta di Karo,
Binua di Kalimantan Barat, Negeri di Sulawesi Utara dan Maluku, Kampung di
Kalimantan, Sulawesi Tengah, dan Sulawesi Selatan, yo di Sentani Irian Jaya, dan lainlain.
Kesatuan masyarakat hukum yang telah dijadikan Desa itu harus memiliki
pemerintahan yang akan melaksanakan kewenangan, hak dan kewajiban Desa serta
menyelenggaraan pemerintahan Desa, seperti ditetapkan dalam UU No.5/1979.
Kesatuan masyarakat hukum tidak hanya secara formal dan nomenklatur berganti
nama menjadi Desa, tetapi harus secara operasional segera memenuhi segala syarat
yang ditentukan oleh UU No.5/1979.
Dengan pergantian dari nagari, dusun, marga, gampong, huta, sosor, lumban,
binua, lembang, kampung, paraingu, temukung dan yo menjadi Desa berdasarkan UU
No.5/1979 maka Desa-Desa hanya berhak menyelenggarakan rumah tangganya
sendiri, dan tidak dinyatakan dapat “mengurus dan mengatur rumahtangganya
sendiri”. Dengan kata lain, Desa tidak lagi otonom. Karena ia tidak lagi otonom, Desa
kemudian tidak lebih dari sekedar ranting patah yang dipaksakan tumbuh pada ladang
pembangunan yang direncanakan rezim Orde Baru.
Secara substantif UU No. 5/1979 menempatkan Kepala Desa bukanlah
pemimpin masyarakat Desa, melainkan sebagai kepanjangan tangan pemerintah supra
Desa, yang digunakan untuk mengendalikan penduduk dan tanah Desa. UU No.
5/1979 menegaskan bahwa kepala Desa dipilih oleh rakyat melalui demokrasi
langsung. Ketentuan pemilihan kepala Desa secara langsung itu merupakan sebuah sisi
demokrasi (elektoral) di aras Desa. Di saat presiden, gubernur dan bupati ditentukan
secara oligarkis oleh parlemen, kepala Desa justru dipilih secara langsung oleh rakyat.
Karena itu keistimewaan di aras Desa ini sering disebut sebagai benteng demokrasi di
level akar-rumput. Tetapi secara empirik praktik pemilihan kepala Desa tidak
sepenuhnya mencerminkan kehendak rakyat. Pilkades selalu sarat dengan rekayasa
dan kontrol pemerintah supraDesa melalui persyaratan yang dirumuskan secara politis
dan administratif. Dalam studinya di Desa-Desa di Pati, Franz Husken (2001)
menunjukkan bahwa pilkades selalu diwarnai dengan intimidasi terhadap rakyat,
manipulasi terhadap hasil, dan dikendalikan secara ketat oleh negara. Bagi Husken,
pilkades yang paling menonjol adalah sebuah proses politik untuk penyelesaian
hubungan kekuasaan lokal, ketimbang sebagai arena kedaulatan rakyat.
Kekurang-sempurnaan demokrasi Desa tidak hanya terlihat dari sisi pilkades,
tetapi juga pada posisi kepala Desa. UU No. 5/1979 menobatkan kepala Desa sebagai
“penguasa tunggal” di Desa. Kepala Desa sebagai kepanjangan tangan birokrasi
negara, akibatnya dia harus mengetahui apa saja yang terjadi di Desa, termasuk
”selembar daun yang jatuh dari pohon di wilayah yurisdiksinya”. Akibat selanjutnya,
Kepala Desa dalam menjalankan ”perintah” untuk mengendalikan wilayah dan
penduduk Desa terkadang mengendalikan seluruh hajat hidup orang banyak. Ken
Young (1993) bahkan lebih suka menyebut Kepala Desa sebagai “fungsionaris negara”
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 51
ketimbang sebagai “perangkat Desa”, karena dia lebih banyak menjalankan tugas
negara ketimbang sebagai pemimpin masyarakat Desa.
UU No. 5/1979 sebenarnya juga mengenal pembagian kekuasaan di Desa,
yakni ada Kepala Desa dan Lembaga Musyawarah Desa (LMD). Pasal 3 menegaskan,
Pemerintah Desa terdiri dari Kepala Desa dan Lembaga Musyawarah Desa (LMD).
Lembaga Musyawarah Desa adalah lembaga permusyawaratan atau pemufakatan
yang keanggotaannya terdiri atas Kepala-kepala Dusun, Pimpinan Lembaga-lembaga
Kemasyarakatan, dan pemuka-pemuka masyarakat di esa yang bersangkutan (Pasal
17). Meski ada pembagian kekuasaan, tetapi LMD tidak mempunyai kekuasaan
legislatif yang berarti. LMD bukanlah wadah representasi dan arena check and
balances terhadap kepala Desa. Bahkan juga ditegaskan bahwa kepala Desa karena
jabatannya (ex officio) menjadi ketua LMD (Pasal 17 ayat 2).
Jika di Desa kepala Desa menjadi penguasa tunggal, tetapi kalau dihadapan
supraDesa, kepala Desa hanya sekadar kepanjangan tangan yang harus tunduk dan
bertanggungjawab kepada supraDesa. Menurut UU No. 5/1979 Kepala Desa diangkat
dan diberhentikan oleh Bupati /Walikotamadya Kepala Daerah Tingkat II atas nama
Gubernur Kepala Daerah Tingkat I (pasal 6 dan 9), untuk masa jabatan selama 8
tahun, dan dapat dipilih kembali untuk satu masa jabatan berikutnya (pasal 7). Kepala
Desa menjalankan hak, wewenang, dan kewajiban pimpinan pemerintahan Desa
yaitu menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dan merupakan penyelenggara dan
penanggung jawab utama dibidang pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan
dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintah Desa, urusan pemerintahan umum
termasuk pembinaan ketentraman dan ketertiban sesuai dengan peraturan
perundang-undangan yang berlaku dan menumbuhkan serta mengembangkan jiwa
gotong royong masyarakat sebagai sendi utama pelaksanaan pemerintahan Desa.
Dalam menjalankan hak, wewenang, dan kewajiban pimpinan pemerintah Desa,
Kepala Desa bertanggung jawab kepada pejabat yang berwenang mengangkat melalui
Camat; dan memberikan keterangan pertanggungjawaban tersebut kepada Lembaga
Musyawarah Desa.
E. Pengaturan Desa UU No. 22/1999
UU No. 22/1999 memang tidak mengenal desentralisasi Desa, tetapi para
perumusnya, misalnya Prof. M. Ryaas Rasyid, menegaskan bahwa semangat dasar UU
No. 22/1999 adalah memberikan pengakuan terhadap keragaman dan keunikan Desa
(atau dengan nama lain) sebagai self-governing community, yang tentu saja merupakan
manifestasi terhadap makna “istimewa” dalam Pasal 18 UUD 1945. Pemaknaan baru
ini berbeda dengan semangat dan disain yang tertuang dalam UU No. 5/1979, yang
hanya menempatkan Desa sebagai unit pemerintahan terendah di bawah camat.
Secara politik UU No. 5/1979 bermaksud untuk menundukkan Desa dalam kerangka
NKRI, yang berdampak menghilangkan basis self-governing community.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 52
Dengan berpijak pada semangat pengakuan itu, UU No. 22/1999
mendefinisikan Desa sebagai berikut:
“Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan
mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat
istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintahan nasional dan berada
di Daerah Kabupaten”.
Rumusan ini merupakan lompatan yang luar biasa bila dibandingkan dengan
rumusan tentang Desa dalam UU No. 5/1979. Secara normatif UU No. 22/1999
menempatkan Desa tidak lagi sebagai bentuk pemerintahan terendah di bawah
camat, melainkan sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berhak mengatur dan
mengurus kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan hak asal-usul Desa.
Implikasinya adalah, Desa berhak membuat regulasi Desa sendiri untuk mengelola
barang-barang publik dan kehidupan Desa, sejauh belum diatur oleh kabupaten.
Dalam Pasal 105, misalnya, ditegaskan: “Badan Perwakilan Desa bersama dengan
Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa”. Ini artinya, bahwa Desa mempunyai
kewenangan devolutif (membuat peraturan Desa) sekaligus mempunyai kekuasaan
legislatif untuk membuat peraturan Desa itu.
Kelahiran UU No. 22/1999 memperoleh apresiasi yang luar biasa, sekaligus
membangkitkan wacana, inisiatif dan eksperimentasi otonomi Desa. Desentralisasi
melalui UU No. 22/1999 telah mendorong bangkitnya identitas lokal di daerah,
karena selama Orde Baru identitas politik dihancurkan dengan proyek penyeragaman
ala Desa Jawa. Bagi pemimpin dan masyarakat lokal, identitas diyakini sebagai nilai,
norma, simbol, dan budaya yang membentuk harga diri, eksistensi, pedoman untuk
mengelola pemerintahan dan relasi sosial, dan senjata untuk mempertahankan diri
ketika menghadapi gempuran dari luar. Sumatera Barat telah kembali nagari sejak
2000/2001, Kabupaten Tana Toraja telah mengukuhkan kembali ke Lembang, dan di
beberapa kabupaten di Kalimantan Barat tengah berjuang untuk kembali ke
pemerintahan binua. Kembalinya ke pemerintahan asal-usul diyakini sebagai upaya
menemukan identitas lokal yang telah lama hilang, sekaligus sebagai bentuk
kemenangan atas penyeragaman (Jawanisasi) di masa lampau.
Banyak pihak tampaknya sangat khawatir bahwa kembalinya ke pemerintahan
asli merupakan kebangkitan feodalisme yang berpusat pada tokoh-tokoh adat.
Pengalaman di Sumatera Barat dan Kalimantan Barat memang menunjukkan bahwa
para tokoh adat sangat dominan “memaksakan” pemulihan model lama untuk
diterapkan masa sekarang. Di Sumbar misalnya, euforia kembali ke nagari memang
diwarnai oleh jebakan romantisme, formalisme dan konservatisme. Tetapi aspirasi di
nagari sekarang tidaklah tunggal. Suara-suara kritis generasi muda yang kosmopolit
terus-menerus menyerukan tentang demokrasi, partisipasi, transparansi dan lain-lain.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 53
Bahkan suara mereka berbeda jauh dengan aspirasi “kembali ke surau” yang
diserukan oleh golongan tua. Dengan demikian, aspirasi feodalisme golongan tua mau
tidak mau harus mengakomodasi suara demokrasi dari kalangan muda.
Pengalaman “kembali ke nagari” di Sumatera Barat merupakan eksperimentasi
lokal membangun otonomi Desa. Sumbar adalah “pelari terdepan” bila dibanding
dengan daerah-daerah lain, termasuk Jawa, meski kapasitas Desa di Jawa mungkin
lebih baik ketimbang nagari di Sumbar. Sumatera Barat merupakan daerah yang
sangat unik dan eksotik dalam hal desentralisasi dan demokrasi lokal karena mereka
mempunyai sejarah “otonomi asli” yang berbasis pada nagari. Sampai 2002
pembentukan kembali (recreating) nagari di wilayah kabupaten telah usai dilakukan.
Prinsipnya adalah membentuk “nagari baru” yang menggabungkan antara selfgoverning
community (otonomi asli yang berbasis adat) dan local-self government
(desentralisasi dari pemerintah). Pola penggabungan ini adalah format baru nagari
yang memungkinkan terjadinya “rekonsiliasi” antara “Desa adat” dengan “Desa
dinas”.
Eksperimentasi otonomi Desa serupa adalah keluarnya kebijakan Alokasi Dana
Desa (ADD) di sebagian kecil kabupaten sejak 2001. Kabupaten Solok dan Sumedang
merupakan perintis ADD mulai 2001, kemudian disusul oleh kabupaten-kabupaten
lain. UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999 memang tidak secara eksplisit mengatur
mengenai perimbangan keuangan yang terformula kepada Desa. Desa hanya
memperoleh bantuan keuangan dari pusat, provinsi dan kabupaten. Karena itu
pemerintah kabupaten mempunyai tafsir yang berbeda-beda. Sebagian besar
kabupaten hanya menerapkan konsep “bantuan” untuk mengalihkan sebagian
dananya kepada Desa, misalnya dengan skema Dana Pembangunan Desa (DPD) –
bentuk lain dari Inpres Bandes -- untuk membantu pembiayaan pemerintahan dan
pembangunan Desa. Tampaknya lebih banyak kabupaten yang “enggan” membuat
kebijakan alokasi dana yang menggunakan istilah perimbangan keuangan atau alokasi
dana Desa (ADD), dengan cara mereplikasi formula perimbangan keuangan dalam
UU No. 25/1999. Hanya ada beberapa kabupaten (kurang dari 40 kabupaten dari
sekitar 400 kabupaten/kota) yang melakukan inovasi ADD dengan merujuk pada UU
No. 25/1999. Inovasi baru ini memang tidak lepas dari berbagai dorongan yang
beragam: inisiatif populis seorang bupati, dorongan dari pemerintah pusat, asistensi
teknis dari sejumlah lembaga donor, serta tekanan dari oganisasi masyarakat sipil
maupun asosiasi Desa. .
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 54
Tabel 3.1
Tiga wadah demokrasi Desa
No Item Rembug Desa LMD BPD
1. Penentuan
pemimpin dan
anggota.
Musyawarah Tanpa musyawarah
dan pemilihan,
tetapi penunjukkan
oleh kades (lurah)
Pemilihan yang
melibatkan
masyarakat
2. Pembuatan
keputusan
Partisipatif dengan
musyawarah.
Musyawarah oleh
“wali” masyarakat
Perwakilan.
3. Kedudukan
dan fungsi
Pemegang kedaulatan
tertinggi, membuat
keputusan yang
mengikat rakyat
Subordinat kades
Sebagai lembaga
konsultatif yang
dikendalikan kades.
Otonom dari
kades. Legislasi
dan kontrol
terhadap kades.
4. Kedudukan
kades
Sebagai ketua rembug
Desa
Sebagai ketua
umum dan
mendominasi LMD
Lepas dari
organisasi BPD.
5. Keterlibatan
masyarakat
Seluruh kepala keluarga
terlibat, kecuali anakanak
muda dan
perempuan.
Masyarakat tidak
terlibat. Hanya elite
Desa yang terlibat.
Masyarakat
terlibat memilih,
tetapi kurang
terlibat dalam
proses pembuatan
keputusan.
6. Tipe
demokrasi
Permusyawaratan
(deliberative)
Perwalian (delegatif)
yang tidak
sempurna.
Perwakilan
Di luar skema otonomi Desa di atas, lompatan lain yang tampak dalam UU No.
22/1999 adalah pelembagaan demokrasi Desa dengan lahirnya Badan Perwakilan
Desa (BPD) sebagai pengganti Lembaga Musyawarah Desa (LMD). Pasal 94 UU No.
22/1999 menegaskan: “Di Desa dibentuk Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan
Desa, yang merupakan Pemerintahan Desa”. Sedangkan Pasal 104 menegaskan:
Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan nama lain berfungsi mengayomi
adat istiadat, membuat Peraturan Desa, menampung dan menyalurkan aspirasi
masyarakat, serta melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan
Desa.
BPD menjadi arena baru bagi kekuasaan, representasi dan demokrasi Desa.
BPD dilahirkan sebagai bentuk kritik terhadap LMD. Pembentukan BPD melibatkan
secara terbatas partisipasi masyarakat. Ia menjadi sebuah arena demokrasi perwakilan
yang lebih baik ketimbang LMD. Berbeda dengan LMD masa lalu yang ditunjuk oleh
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 55
lurah, BPD sekarang dipilih dengan melibatkan masyarakat. Jika dulu LMD
merupakan lembaga korporatis yang diketuai secara ex officio dan didominasi oleh
kepala Desa, sekarang kepala Desa ditempatkan sebagai eksekutif sementara BPD
sebagai badan legislatif yang terpisah dari kepala Desa. Dengan kalimat lain, lahirnya
BPD telah membawa pergeseran kekuasaan yang lebih jelas antara kepala Desa
sebagai pemegang kekuasaan eksekutif dan BPD sebagai pemangku lembaga legislatif.
Paling tidak ada tiga domain kekuasaan kepala Desa yang telah dibagi ke BPD: (1)
pembuatan keputusan dalam bentuk Peraturan Desa (Perdes) yang dikerjakan
bersama-sama antara lurah dan BPD; (2) pengelolaan keuangan yang melibatkan BPD
seperti penyusunan APBDES dan pelelangan tanah kas Desa; (3) rekrutmen perangkat
Desa yang dulu dikendalikan oleh lurah dan orang-orang kecamatan maupun
kabupaten sekarang dikendalikan oleh BPD. Bahkan kontrol BPD terhadap kepala
Desa sudah dijalankan meski kontrol itu masih terbatas pada LPJ lurah dan ia belum
terinstitusionalisasi kepada masyarakat.
Meski menciptakan lompatan yang luar bisa, tetapi UU No. 22/1999 tetap
memiliki sejumlah keterbatasan, terutama kalau dilihat dari sisi Desain desentralisasi.
UU ini menyerahkan sepenuhnya persoalan Desa kepada kabupaten/kota, sehingga
membuat rumusan UU No. 22/1999 memberikan “cek kosong” pengaturan Desa
kepada kabupaten/kota. UU No. 22/199 hanya memberikan diktum yang sifatnya
makro dan abstrak dalam hal desentralisasi kewenangan kepada Desa. Di satu sisi ini
adalah gagasan subsidiarity yang baik, tetapi kami menilai bahwa pemerintah
tampaknya tidak mempunyai konsepsi yang memadai (jika tidak bisa disebut kurang
mempunyai komitmen serius) untuk merumuskan disain desentralisasi dan otonomi
Desa. Sebagaimana ditunjukkan oleh Selo Sumardjan (1992), pemerintah sebenarnya
mengalami kesulitan dalam mengatur otonomi Desa, sejak awal kemerdekan,
khususnya sejak 1965. Jika dilihat dari sisi hukum ketetanegaraan, pemberian cek
kosong kepada kabupaten sangat tidak tepat, sebab yang melakukan desentralisasi
adalah negara, bukan kabupaten/kota.
UU No. 22/1999 membuat kabur (tidak jelas) posisi Desa karena
mencampuradukkan antara prinsip self-governing community (otonomi asli) dan localself
government (desentralisasi) tanpa batas-batas perbedaan yang jelas. Pengakuan
Desa sebagai self-governing community (otonomi asli) lebih bersifat simbolik dan
nostalgia, ketimbang substantif. Setelah UU No. 22/199 dijalankan, tidak serta-merta
diikuti dengan pemulihan otonomi asli Desa, terutama otonomi dalam mengelola hak
ulayat Desa adat.
Menurut UU No. 22/1999, kewenangan Desa mencakup: (1) kewenangan
yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa; (2) kewenangan yang oleh peraturan
perundang-perundangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh Daerah dan
Pemerintah; dan (3) Tugas Pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Propinsi,
dan/atau Pemerintah Kabupaten.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 56
Ayat (1) menunjukkan bahwa Desa memiliki kewenangan asli yang tidak boleh
diintervensi oleh pemerintah supraDesa. Namun hal ini dalam kenyataannya tidak
jelas kewenangan yang dimaksud, sehingga Desa tetap saja tidak mempunyai
kewenangan yang benar-benar berarti (signifikan) yang dapat dilaksanakan secara
mandiri (otonom). Kewenangan yang selama ini benar-benar dapat dilaksanakan di
Desa hanyalah kewenangan yang tidak mempunyai kontribusi yang signifikan
terhadap kehidupan masyarakat Desa itu sendiri.
Kewenangan asli tersebut sebenarnya yang menjadi pertanda bagi Desa sebagai
kesatuan masyarakat hukum atau Desa sebagai subyek hukum yang otonom. Tetapi,
sekarang, kewenangan generik bukan hanya susah untuk diingat kembali, tetapi
sebagian besar sudah hancur. Komunitas adat (Desa adat) yang paling menderita atas
kehancuran kewenangan generik. Adat telah kehilangan eksistensinya sebagai subyek
hukum untuk mengelola property right. Banyak tanah ulayat yang kemudian diklaim
menjadi milik negara. Ketika Desa dan adat diintegrasikan ke dalam negara, maka
negara membuat hukum positif yang berlaku secara nasional, sekaligus meniadakan
hukum adat lokal yang dulunya digunakan untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri. Sengketa hukum dan agragia antara negara dengan adat pun pecah
dimana-mana yang sampai sekarang sulit diselesaikan secara karitatif karena posisi
(kedudukan) Desa adat yang belum diakui sebagai subyek hukum yang otonom. Di
tingkat lokal juga sering terjadi dualisme antara kepala Desa dengan penghulu adat
atau sering terjadi benturan antara “Desa negara” dengan “Desa adat” yang
menggelar sengketa dalam hal pemerintahan, kepemimpinan, aturan dan batas-batas
wilayah.
Titik krusial lain adalah perubahan dari kewenangan mengatur dan mengurus
“rumah tangga sendiri” menjadi kewenangan mengatur dan mengurus “kepentingan
masyarakat setempat” sebagaimana terumuskan dalam UU No. 22/1999. Kalau hanya
sekadar kewenangan mengelola “kepentingan masyarakat setempat”, kenapa harus
diformalkan dalam UU, sebab selama ini masyarakat sudah mengelola kepentingan
hidup sehari-hari mereka secara mandiri. Tanpa pemerintah dan UU sekalipun
masyarakat akan mengelola kepentingan mereka sendiri. Dimata para kepala Desa,
mengurus dan melayani kepentingan masyarakat setempat sudah merupakan
kewajiban dan tanggungjawab mereka sehari-hari.
Ayat (2) menunjukkan betapa Desa hanya akan memperoleh kewenangan sisa
dari kewenangan pemerintah supraDesa (otonomi residu). Sementara pada ayat (3)
sebenarnya bukanlah termasuk kategori kewenangan Desa karena tugas pembantuan
hanyalah sekedar melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan
prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya
dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan. Dengan demikian makna
tugas pembantuan bukanlah merupakan kewenangan Desa tetapi sekedar sebagai
pelaksana dari sebuah kegiatan yang berasal dari pemerintah supraDesa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 57
F. UU No. 32/2004
Undang-undang No. 22/1999 telah meletakkan kerangka landasan
desentralisasi, otonomi daerah dan demokrasi lokal yang jauh lebih maju di era
reformasi, setelah republik Indonesia dibelenggu oleh sistem yang sentralistikotoritarian
selama tiga dekade. Tetapi undang-undang transisional itu telah memicu
konflik kekuasaan-kekayaan antara pusat, provinsi, kabupaten/kota dan Desa;
mengundang multitafsir yang beragam sehingga membuat pemahaman kacau-balau;
serta memicu ketidakpuasan dan kritik dari berbagai pihak. Karena itu semua pihak
menghendaki revisi untuk penyempurnaan.
Arah dan substansi revisi telah lama diperdebatkan namun tidak terbangun visi
bersama untuk memperkuat otonomi daerah, karena fragmentasi kepentingan.
Pemerintah mempunyai kehendak kuat untuk merevisi karena UU No. 22/1999
dinilai melenceng jauh dari prinsip NKRI. Pemerintah kabupaten/kota sangat risau
dengan intervensi dan kontrol yang berlebihan oleh DPRD. Pihak Desa (kepala Desa
dan BPD) telah lama mengusulkan revisi karena UU No. 22/1999 tidak memberikan
ruang bagi desentralisasi kewenangan dan keuangan untuk mendukung otonomi
Desa. Pihak LSM terus-menerus melakukan kajian dan kritik terhadap UU No.
22/1999, tetapi yang paling krusial di mata mereka adalah lemahnya jaminan legal
partisipasi masyarakat dan lemahnya komitmen pada pembaharuan Desa.
Pada tanggal 15 Oktober 2004 telah disahkan Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sebagai pengganti Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Undang-Undang ini
pengaturan mengenai Desa terdapat dalam Bab XI yaitu dari Pasal 200 – Pasal 216.
Sedangkan penjabaran lebih lanjut dari ketentuan di atas adalah dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa yang telah disahkan pada tanggal
30 Desember 2005. Keluarnya Undang-undang no. 32 Tahun 2004 dan PP No. 72/
2005 masih menyisakan beberapa persoalan dari sisi substansi dan regulasi. Ada
beberapa isu krusial yang muncul dalam kerangka substansi dan regulasi itu.
1. Kedudukan, format dan kewenangan Desa
Sesuai dengan konstitusi, UU No. 32/2004 melakukan pembagian teritori
(desentralisasi teritorial) NKRI menjadi provinsi dan kabupaten/kota. Pasal 2 UU No.
32/2004 menegaskan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerahdaerah
provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masingmasing
mempunyai pemerintahan daerah”. Desa, karena itu, tidak termasuk dalam
skema desentralisasi teritorial. UU No. 32/2004 tidak mengenal otonomi Desa,
melainkan hanya mengenal otonomi daerah.
Pasal 200 ayat (1), menyatakan "Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota
dibentuk pemerintahan Desa yang terdiri dari pemerintah Desa dan badan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 58
permusyawaratan Desa" Penggunaan istilah "dibentuk" ini menegaskan bahwa
pemerintah Desa merupakan sub sistem atau bagian dari pemerintah kabupaten/kota,
karenanya ia menjalankan sebagian kewenangan pemerintah kabupaten/kota. Dalam
undang-undang ini Desa merupakan satuan pemerintah yang ada dalam pemerintah
kabupaten/kota. Ini berbeda dengan istilah yang digunakan dalam Pasal 18 ayat (1)
UUD 1945 yang menyatakan "Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerahdaerah
provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota.......".
Pemakaian istilah "dibagi atas daerah-daerah" menunjukkan selain menghormati
daerah otonom juga menegaskan adanya hubungan pemerintah pusat dan daerah
bersifat hirarkhis dan vertikal. Dengan demikian ada perbedaan model hubungan
pusat dan daerah berdasarkan Pasal 18 UUD 1945 dengan model hubungan
Kabupaten/kota dengan Desa berdasar UU No. 32/2004.
Pengakuan NKRI pada keberadaan Desa dituangkan dalam bentuk pengertian
Desa: “Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk
mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan
adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara
Kesatuan Republik Indonesia”. Klausul ini berupaya melokalisir Desa sebagai subyek
hukum yang mengelola kepentingan masyarakat setempat, bukan urusan atau
kewenangan pemerintahan, seperti halnya daerah. Desa sudah lama mengurus sendiri
kepentingan masyarakat, untuk apa fungsi ini harus diakui oleh UU. Tanpa diakui oleh
UU sekalipun, Desa sudah mengurus kepentingan masyarakat setempat. Klausul itu
juga menegaskan bahwa negara hanya “mengakui” keberadaan Desa, tetapi tidak
“membagi” kekuasaan pemerintahan kepada Desa. Desa hanya diakui sebagai
kesatuan masyarakat hukum berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat (self governing
community), bukan disiapkan sebagai entitas otonom sebagai local self government.
UU No. 32/2004 memberikan definisi secara standar mengenai wewenang
untuk mengelola “urusan” pemerintahan Desa. Kewenangan direduksi menjadi
urusan. Menurut pasal 206 ada empat urusan pemerintahan Desa: (a) urusan yang
sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa; (b) urusan yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa; (c) tugas pembantuan
dari Pemerintah, provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota; dan (d) urusan
lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan kepada Desa.
Kewenangan asal-usul memang sebagai bentuk pengakuan (rekognisi) terhadap
Desa, tetapi hal ini hanya berhenti di atas kertas. Kewenangan asal-usul tidak dijabarkan
dan tidak dilembagakan, apalagi kalau sudah sampai di level kabupaten. Meski UU No.
32/2004 mengandung keragaman sebagai sebuah prinsip dasar penyelenggaraan
pemerintahan Desa, tetapi kita tidak menemukan makna dan disain kembagaan
keragaman. Ini hanya terlihat dari sisi nomenklatur, misalnya Desa atau nama lain, kepala
Desa dengan nama lain atau BPD dengan nama lain. Secara substantif UU 32 menganut
pendekatan Desa baku (default village) yang diterapkan secara nasional ke seluruh
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 59
Indonesia. Karena itu UU ini tidak mengenal konsep optional village untuk
mengakomodasi dan melembagakan keragaman Desa, misalnya opsi tentang Desa adat
yang ada di banyak daerah.
Sisi lain yang menjadi pertanyaan adalah “urusan yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa”. Ini artinya UU
memberi amanat kepada kabupaten untuk melakukan “desentralisasi” kewenangan
kepada Desa. Menurut teori desentralisasi dan hukum tatanegara, skema ini sama
sekali tidak dibenarkan, karena menimbulkan kekacauan logika dan hukum. Dalam
sebuah kesempatan, Prof. Sadu Wasistiono dan Prof. Benjamin Hossein
mempertanyakan azas apa yang digunakan pemerintah untuk merumuskan klausul
“urusan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya
kepada Desa”. Dari klausul ini pun kita sudah bisa mengatakan bahwa posisi Desa
tidak jelas.
UU No. 32/2004 juga menegaskan “tugas pembantuan dari Pemerintah,
provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota” sebagai salah satu bentuk kewenangan
Desa. Teori apa yang digunakan untuk mengatakan bahwa tugas pembantuan sebagai
salah satu kewenangan/urusan Desa? Kewenangan, secara teoretis, adalah hak yang
melekat dan diserahkan sepenuhnya kepada Desa, dan pengambilan keputusan serta
akuntabilitas terletak pada Desa. Sementara tugas pembantuan adalah bentuk delegasi
dari pemerintah kepada Desa. Keputusan dan akuntabilitas tugas pembantuan berada
pada yang memberi pembantuan, bukan pada yang menerimanya. Sebenarnya tugas
pembantuan bukan kewenangan Desa untuk “mengatur” melainkan beban untuk
mengurus, dan lebih celaka lagi kalau tugas pembantuan itu tidak disertai dengan
finansial dan sumberdaya. Bahkan jika tugas pembantuan terlalu banyak masuk Desa
sama saja dengan menjadikan Desa sebagai pesuruh atau obyek bagi pemerintah.
Secara teoretis, delegasi (tugas pembantuan) bukanlah sebuah kewenangan melainkan
sebuah asas dalam penyelenggaraan tata pemerintahan dan otonomi Desa.
Selanjutnya pertanyaan juga pantas diajukan kepada bentuk kewenangan
keempat: “urusan lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan
kepada Desa”. Peraturan Pemerintah No. 72/2005 ternyata tidak menjabarkan lebih
lanjut klausul kewenangan keempat ini, dan tampaknya kewenangan butir 2 dan butir 4
ini dijabarkan dalam Permendagri No. 30/2006 tentang Tatacara Penyerahan Urusan
Pemerintahan Kabupaten/Kota kepada Desa. Permen ini menyajikan 31 bidang/sektor
urusan yang dibagi lagi secara ditail menjadi long list urusan yang dapat diserahkan oleh
pemerintah kabupaten/kota kepada Desa. Karena konsepsi dasar yang dianut adalah
“urusan”, maka daftar panjang itu lebih mengandung tugas pembantuan (delegasi)
urusan, bukan desentralisasi kewenangan. Jika semua long list itu benar-benar diserahkan
kabupaten kepada Desa, maka akan semakin banyak beban-tugas yang harus diurus oleh
Desa. Desa akan semakin banyak “mengurus”, tetapi tidak berwenang “mengatur”.
Contoh yang cukup banyak adalah “rekomendasi izin” dan juga “pembinaan”. Desa
tentu hanya “mengurus” dalam bentuk mengeluarkan rekomendasi izin, tetapi keputusan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 60
strategisnya bukan terletak pada Desa, melainkan pada level pemerintah yang lebih tinggi.
Desa juga memperoleh beban baru yang lebih banyak, yakni melakukan pembinaan,
mulai dari pembinaan Perkumpulan Petani Pemakai Air hingga pembinaan pemancar
radio Desa.
2. Demokrasi dan tata pemerintahan Desa
UU No. 32/2004 mengganti sistem perwakilan (representasi) dalam bentuk
BPD dengan sistem permusyawaratan dalam bentuk Badan Permusyawatan Desa
(disingkat Bamusdes). Pasal 210 menegaskan: “Anggota badan permusyawaratan Desa
adalah wakil dari penduduk Desa bersangkutan yang ditetapkan dengan cara
musyawarah dan mufakat”. “Yang dimaksud dengan “ wakil ” dalam ketentuan ini
adalah penduduk Desa yang memangku jabatan seperti ketua rukun warga,
pemangku adat, dan tokoh masyarakat lainnya”. Klausul “wakil” dan “musyawarah”
itu harus dicermati secara kritis. Keduanya menegaskan bahwa Bamusdes mewadahi
para pemuka masyarakat Desa tanpa harus dipilih melalui sistem keterwakilan, seperti
keberadaan LMD yang lalu.
Di Desa sering muncul distorsi dalam musyawarah untuk menentukan siapa
pemuka masyarakat yang dilibatkan dalam Bamusdes. Distorisnya adalah
“penunjukan” secara elitis terhadap pemuka masyarakat yang dianggap “dekat”
kepala Desa. Akibatnya adalah ketiadaan akses rakyat biasa (ordinary people) untuk
berpartisipasi sebagai anggota Bamusdes. Fungsi Bamusdes juga dikebiri, yaitu hanya
menetapkan perdes bersama kepala Desa, menampung dan menyalurkan aspirasi
masyarakat. Fungsi kontrol dihilangkan, sehingga memperlemah check and balances
dalam pemerintahan Desa.
Sisi yang lain adalah akuntabilitas kepala Desa. Pertanggungjawaban kepala
Desa ditemukan di dalam penjelasan umum: "Kepala Desa pada dasarnya bertanggung
jawab kepada rakyat Desa yang dalam tata cara dan prosedur pertanggung jawabannya
disampaikan kepada Bupati atau Walikota melalui Camat. Kepada Badan
Permusyawaratan Desa, Kepala Desa wajib memberikan keterangan laporan
pertanggungjawabannya dan kepada rakyat menyampaikan informasi pokok-pokok
pertanggung jawabannya..-..."
Klausul itu menegaskan bahwa akuntabilitas kepala Desa bukan kepada rakyat
(sebagai konstituen), tetapi kepada bupati/walikota melalui camat sebagai pemerintah
“atasan”. Pemindahan akuntabilitas ke bawah menjadi ke atas itulah yang kami sebut
sebagai resentralisasi, serta mereduksi prinsip subsidiatity dan proses demokrasi lokal.
Subsidiarity mengajarkan bahwa pengambilan keputusan, penggunaan kewenangan,
akuntabilitas, maupun penyelesaian masalah sebaiknya dilakukan di level lokal.
Sedangkan demokrasi lokal mengajarkan bahwa akuntabilitas pejabat politik
seharusnya disampaikan kepada konstituen pemilihnya, bukan ditarik ke atas.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 61
Dalam konteks struktur-kultur politik yang masih birokratis dan klientelistik,
akuntabilitas vertikal ke atas justru akan membuat kepala Desa kurang akuntabel dan
responsif kepada masyarakat, melainkan akan lebih loyal (tunduk) pada kekuasaan di
atasnya. Dalam praktik bisa jadi kepala daerah akan menghindar dari Desakan rakyat
dan akuntabilitas publik, sebab dia sudah merasa cukup menyampaikan
pertanggungjawaban ke atas. Akuntabilitas ke atas jelas mengurangi makna
desentralisasi, otonomi dan eksistensi Desa, dan mereduksi proses pembelajaran
demokrasi di level Desa.
Di sisi lain lembaga-lembaga kemasyarakatan juga menjadi bagian penting dari
demokrasi Desa. Di atas kertas, UU dan PP memberikan kekuasaan yang besar
terhadap apa yang disebut sebagai lumbaga kemasyarakatan, dan ini sepertinya akan
memberikan ruang bagi masyarakat sipil di Desa untuk berpartisipasi dalam
pengelolaan pemerintahan dan pembangunan. Namun demikian, ada beberapa resiko
yang mungkin muncul dengan keluarnya PP dan perda yang menindaklanjuti.
Pertama, lumbaga ini bisa diartikan sebagai lembaga baru dan satu-satunya lumbaga
yang menjadi mitra pemerintah Desa di dalam merumuskan, melaksanakan dan
mengevaluasi pembangunan. Jika penafsiran seperti itu, maka akan muncul lumbaga
korporatis yang dibentuk oleh pemerintahan Desa dan menjadi kepanjangan tangan
Desa. Di peDesaan lembaga semacam ini pernah ada yang disebut dengan LKMD
dan menjadi satu-satunya lumbaga yang melibatkan unsur tokoh masyarakat Desa.
Namun demikian dengan adanya LKMD ini, kelompok-kelompok masyarakat tidak
dilibatkan secara formal dalam proses pengelolaan pembangunan Desa.
UU dan PP dengan baik menegaskan bahwa lembaga kemasyarakatan
menjalankan agenda pemberdayaan masyarakat. Hendaknya PP menegaskan secara
spesifik tentang penegertian pemberdayaan masyarakat. Hal ini karena selama ini
pengertian pemberdayaan masyarakat telah diartikan secara sempit sebagai
pemberian bantuan dan pembinaan kepada masyarakat oleh pemerintah.
Pemberdayaan masyarakat merupakan proses pembalajaran oleh dan untuk
maysarakat untuk mencapai kemandirian dalam mengelola urusan mereka di
komunitas baik urusan ekonomi, sosial dan budaya. Oleh karena itu PP menegaskan
dalam penjelasan tentang konsep pemberdayaan masyarakat seperti itu. Selain itu
agenda pemberdayaan masyarakat sebagai tugas pemeintahan Desa lebih banyak
menfasilitasi kelempok-kelompok masyarakat dalam membangun kemandiriannya.
Lewat forum lumbaga kemasyaraktan itu, maka pemerintah Desa bisa memberikan
mandat untuk menjalankan kegiatan yang langusung ditangai oleh pokja-pokja yang
merepresentasikan kelompok-kelompok dalam masyarakat. Tidak ketiggalan
pengertian pemberdayaan harus berdimensi keperpihakan kepada kelompok yang
lemah, sehingga agenda pemberdayaan dan alokasi anggaran lebih dialamatkan
kepada mereka daripada secara merata kepadasetiap kelompok dalam masyarakat.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 62
3. Perangkat Desa
Perangkat Desa yang diatur berdasarkan UU No 32/2004 sangat berbeda
dengan pengaturan dalam UU No. 22/1999. Perangkat Desa berdasarkan UU No.
32/2004 terdiri dari sekretaris Desa dan perangkat Desa lainnya. UU No. 32/2004
mengamanatkan sekretaris Desa diisi dari pegawai negeri sipil yang memenuhi
persyaratan. Dalam penjelasan juga ditegaskan: “Sekretaris Desa yang ada selama ini
yang bukan Pegawai Negeri Sipil secara bertahap diangkat menjadi pegawai negeri
sipil sesuai peraturan perundang-undangan”. Dengan demikian, ada dua
kemungkinan: “Men-Sekdes-kan PNS, atau Mem-PNS-kan Sekdes”.
Ketentuan baru tersebut memang dilematis. Keberadaan Sekdes yang berstatus
PNS memungkinkan pelayanan (baca: penjagaan) di kantor Desa lebih terjamin.
Tetapi ketentuan ini adalah bentuk birokratisasi yang mempunyai risiko buruk bagi
pemerintahan Desa. Sesuai dengan konteks lokal, sekdes beserta perangkatnya
adalah pamong Desa, yang tidak hanya menjalankan fungsi-fungsi administratif secara
ketat, tetapi juga menjalankan fungsi sosial yang harus siap selama 24 jam sehari.
Selama ini sekdes direkrut secara lokal, serta bertanggungjawab secara tunggal kepada
kepala Desa. Kalau sekdes PNS, maka dia mempunyai tanggungjawab dan loyalitas
ganda, yakni kepada kepala Desa dan kepada birokrasi pembina PNS di atas Desa.
Birokratisasi ini bisa membawa pamong Desa kearah birokrasi yang lebih kompleks
dan menjauhkan pamong Desa dari rakyatnya serta mengubah orientasi pengabdian
sekdes. Di sisi lain, sekdes PNS ini juga akan membuat kecemburuan sosial di
kalangan perangkat Desa yang lain, bahkan bagi kepala Desa sendiri. Kalau
kecemburuan sosial ini terjadi, maka efektivitas pelayanan administratif (sebuah
argumen yang dikedepankan oleh perumusnya) akan terdistorsi secara serius.
Klausul Sekdes-PNS ini memang menimbulkan masalah serius, bahkan
membuat Departemen Dalam Negeri sangat kedodoran dalam menyusun Peraturan
Pemerintah mengenai Pemerintahan Desa. Pengangkatan Sekdes menjadi PNS jelas
berbenturan dengan UU Kepegawaian, sekaligus menimbulkan beban kepegawaian
dan anggaran yang sangat berat. Di aras lokal isu Sekdes-PNS ini juga menimbulkan
masalah. Pemerintah daerah umumnya menghadapi kesulitan tentang hal ini. Di aras
Desa, masalah menjadi lebih keras. Peraturan belum juga dilaksanakan, sudah terajdi
benturan antara kepala Desa, sekdes dan perangkat Desa lain. Para kepala Desa
umumnya merasa keberatan dan iri, sekaligus bertanya kenapa yang di-PNS-kan
hanya sekdes. Sikap yang sama juga muncul dari perangkat Desa lain; mereka juga
menuntut agar bisa di-PNS-kan seperti Sekdes. Para sekdes, awalnya sangat
bergembira, begitu mendengar dan membaca amanat dalam UU No. 32/2004.
Mereka tidak lama lagi bakal diangkat menjadi PNS. Tetapi ternyata implementasinya
tidak secepat yang mereka harapkan. Karena itu mereka bersuara keras menuntut agar
pemerintah segera mengangkat mereka menjadi PNS. Di Jawa Tengah dan Jawa
Timur, sekdes menghimpun kekuatan mereka menjadi asosiasi untuk
memperjuangkan aspirasi mereka.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 63
Di sisil lain, sebagai konsekuensi dalam menjalankan tugas dan fungsi seharihari
kepala Desa beserta perangkatnya mendapatkan penghasilan sebagai
penghargaan (renumerasi). Hal tersebut diatur dalam pasal 27 dari PP 72 Tahun 2005,
yang berbunyi: (1) Kepala Desa dan Perangkat Desa diberikan penghasilan tetap
setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya sesuai dengan kemampuan keuangan Desa;
(2) Penghasilan tetap dan/atau tunjangan lainnya yang diterima kepala Desa dan
Perangkat Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan setiap tahun dalam
APBDesa: (3) Penghasilan tetap sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling sedikit
sama dengan Upah Minimum Regional Kabupaten/Kota.
Pasal 27 dari PP 72 Tahun 2005 ini memberikan peluang pada masing-masing
Desa untuk memberikan penghargaan dalam bentuk penghasilan sesuai dengan
kondisi dan kemampuan keuangan Desa. Namun yang akan menjadi kendala dalam
implementasinya adalah pada ayat 3. Kendala ini akan muncul bagi Desa-Desa yang
memiliki APBDesa yang minim. Mungkinkah mereka akan dapat memberikan
penghasilan kepada kepala Desa beserta perangkatnya senilai penghasilan upah
minimum regional kalau untuk membiayai pembangunan dan kemasyarakatannya saja
masih kurang.Disamping itu pemberian penghargaan kepada kepala Desa beserta
perangkatnya akan menghadapi kendala tentang peraturan yang akan digunakan. Hal
ini terkait dengan ketidakjelasan kedudukan dan status kepala Desa beserta
perangkatnya dalam sistem kepegawaian di Indonesia apakah mereka sebagai pegawai
negeri atau pegawai swasta. Status kepala Desa beserta perangkatnya ini bukan PNS
walaupun fungsi dan tugas yang dijalankan dalam pemerintahan sehari-hari mereka
seperti pejabat negara bahkan simbol yang dipakainya menunjukan bahwa mereka
adalah pejabat negara namun meraka tidak diatur dengan sistem penghargaan seperti
layaknya PNS. Sedangkan kalau mereka akan diatur oleh UU yang mengatur
perlindungan karyawan khusus untuk pegawai swasta tentu tidak tepat karena mereka
tidak menjalankan fungsi dan tugas suatu perusahaan.
Ketidakjelasan status dalam sistem kepegawaian dan tidak adanya sistem
promosi dan mutasi sebagai penghargaan prestasi kerja maka mereka mempunyai
sikap apatis terhadap pengembangan kemampuan diri misalnya mengikuti pendidikan
lanjut ataupun pelatihan-pelatihan yang mempunyai hubungan langsung terhadap
promosi dan mutasi, karena tidak ada harapan dan pengaruhnya terhadap jabatan
dengan semakin meningkatnya pendidikan maupun keterampilan. Dapat dikatakan
karena tidak adanya reward dan punishment maka akan sangat mempengarungi
kinerja kepala Desa dan perangkatnya dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.
4. Perencanaan dan Keuangan Desa
Menurut UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005, Desa tidak mempunyai
“kewenangan” menyusun perencanaan pembangunan, melainkan diberikan “tugas”
(tanggungjawab) menyusun perencanaan. Persoalan antara kewenangan dan tugas ini
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 64
jelas betul, mengingat pasal 63 ayat 1 menegaskan: “Dalam rangka penyelenggaraan
pemerintahan Desa disusun perencanaan pembangungan Desa sebagai satu kesatuan
dalam sistem perencanaan pembangunan daerah kabupaten/Kota”. Klausul ini
menegaskan bahwa posisi Desa berada dalam subsistem pemerintahan
kabupaten/kota, bukan berdiri sendiri sebagai subsistem yang otonom dan menjadi
bagian dari NKRI. Karena posisi itu juga, Desa tidak diberikan otoritas untuk
menyusun perencanaan sendiri (village self planning) atau decentralized planning di
atas Desa sesuai dengan batas-batas kewenangan Desa.
Skema itu sebenarnya tidak membawa perubahan yang signifikan, melainkan
hanya meneguhkan model perencanaan dari bawah mulai dari MusrenbangDesa yang
selama ini sudah berjalan. Tetapi skema Musrenbangdes ini mengandung kelemahan
dan distorsi, bukan saja terletak pada miskinnya partisipasi masyarakat di aras Desa,
tetapi yang lebih penting, bahwa Desa tidak berdaya dan tidak mempunyai otoritas
yang memadai dalam sistem perencanaan. Desa hanya mengusulkan, kabupaten yang
menentukan. Partisipasi hanya menjadi prosedur. ”Katanya bottom up tetapi ternyata
mboten up (tidak naik)”, demikian kira-kira kritik yang sering dilontarkan para kepala
Desa. perencanaan dari bawah yang memadukan pendekatan sektoral dan
pendekatan spasial sungguh fatal. Output perencanaan daerah sebenarnya bias
sektoral, yang dikuasai oleh dinas-dinas teknis kabupaten, tetapi proses
perencanaannya ditempuh melalui pendekatan spasial dari Desa. Proses ini
mempunyai problem pada level skala. Skala kemampuan masyarakat Desa tentu
hanya sebatas pada yurisdiksi Desa yang setiap hari mereka lihat. Masyarakat Desa
tentu tidak mempunyai kapasitas yang memadai untuk menjangkau masalah dan data
tentang isu-isu sektoral yang lebih besar di luar jangkauan kewenangan Desa. Karena
itu perencanaan daerah yang bias sektoral sebenarnya bukan berangkat dari partisipasi
masyarakat Desa, melainkan dirumuskan secara teknokratis oleh Bappeda dan Dinasdinas
teknis. Akar masalah dari semua ini adalah ketidakjelasan pembagian
kewenangan kabupaten dan Desa, sekaligus Desa belum ditempatkan sebagai entitas
yang mengelola sendiri perencanaan pembangunan. Dengan kalimat lain, sejauh ini
kita baru mengenal perencanaan daerah, tetapi belum mengenal perencanaan Desa
yang berhenti di level Desa.
PP No. 72/2005 tampak sekali belum menyentuh aspek-aspek desentralisasi
perencanaan, melainkan hanya menegaskan aspek partisipasi masyarakat dalam
perencanaan yang bersifat lokalistik di aras Desa. “Perencanaan pembangunan Desa
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disusun secara partisipatif oleh pemerintahan
Desa sesuai dengan kewenangannya”. Dalam menyusun perencanaan pembangunan
Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib melibatkan lembaga kemasyarakatan
Desa”. Demikian penegasan PP. Kemudian jenis perencanaan Desa meliputi: (a)
Rencana pembangunan jangka menengah Desa yang selanjutnya disebut RPJMD
untuk jangka waktu 5 (lima) tahun; (b) Rencana kerja pembangunan Desa, selanjutnya
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 65
disebut RKP-Desa, merupakan penjabaran dari RPJMD untuk jangka waktu 1 (satu)
tahun.
Skema itu pada dasarnya memberikan beban dan tanggungjawab kepada
Desa, bukan memberikan kekuasaan dan pemberdayaan. Menyusun RPJMD tentu
sangat ideal, tetapi itu juga menjadi beban berat, jika Desa tidak memperoleh hak-hak
dan kekuasaan yang memadai. Apalagi, dalam PP juga ditegaskan bahwa perencanaan
pembangunan Desa sebagaimana dimaksud pada Pasal 64 ayat (1) didasarkan pada
data dan informasi yang akurat dan dapat dipertanggungjawabkan. Ini artinya Desa
dipaksa harus berbenah diri dalam hal pendataan dan administrasi Desa.
Di sisi lain ada beberapa kelemahan yang terkandung dalam PP. Pasal-pasal
dalam PP tidak menegaskan keharusan pemerintah Desa melibatkan BPD dalam
proses penyusunan perencanaan pembangunan Desa. Akibatnya PP itu memperkuat
konrol kepala Desa dalam mengatur tentang Desa. Idealnya BPD diberi hak inisiatif
untuk mengajukan RPJMD, sehingga RPJMD lebih menyuarakan kepentingan
masyarakat. Selain itu dipertegas bahwa proses penyusunan perencanaan
pembangunan Desa melibatkan tiga kelompok yaitu pemerintah Desa yang sekaligus
sebagai fasilitator kegiatan penyusunan, BPD dan warga.
Pasal-pasal dalam PP telah mengamanatkan tentang keharusan pemerintah
Desa mengindahkan partisipasi masyarakat di dalam penyusunan RPJMDesa dan RKP
Desa. Akan tetapi, PP ini tidak menegaskan tentang pengertian partisipasi. Idealnya
partisipasi diartikan sebagai proses pengambilan keputusan yang tidak hanya
melibatkan warga secara langsung atau melalui perwakilan saja tetapi juga menjunjung
keputusan suara warga tersebut. Praktek di lapangan sering mengungkapkan bahwa
partisipasi dimaknai sebatas pelibatan warga dalam proses pengambilan keputusan,
dengan didengarkan suaranya tetapi tidak harus diikutinya.
Pasal dalam PP juga mengamanatkan bahwa kelompok masyarakat yang
dilibatkan dalam proses penyusunan rencana pembangunan itu dialamatkan kepada
lembaga kemasyarakatan Desa. Pengertian lembaga kemasyarakat hendaknya
memperhatikan aspek informalitas dan keragaman dari kelompok-kelompok
masyarakat. Di lapangan sering ditemukan bahwa lembaga lembaga kemasyarakatan
sering ditafsirkan sebagai lumbaga resmi yang diakui oleh Desa atau kabupaten dan
biasanya merupakan lumbaga bentukan pemerintah Desa. Ada baiknya bahwa
perkumpulan warga yang bersifat informal sekalipun kalau menjadi wadah aspirasi
dan kepentingan masyarakat, maka kelompok warga ini dihadirkan dalamproses
pengambilan keputusan. Tidak ketinggalan pemerintah Desa harus mengikutkan
semua kelompok warga yang ada di Desa, bukan hanya berbasis pada perkumpulan
komunitas seperti RT, RW tetapi juga perkumpulan sosial lintas komunitas dan
organisasi-organisasi profesi serta kelompok marginal di Desa seperti kaum
perempuan dan para buruh tani.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 66
RPJMDesa sebagai agenda pembangunan jangka menengah perlu
mengingatkan bahwa pembangunan Desa bukan hanya menyelesaikan masalah yang
bersifat infrastruktur fisik. Kebanyakan pembangunan Desa selama ini bergerak ke
bidang itu. RPJMDesa harus meliputi pula pembangunan sosial dan ekonomi agar
Desa bisa menjalankan fungsi pemerintahan yang maksimal .
Regulasi ke depan menegaskan bahwa proses perumusan RPJMDesa harus
melibatkan semua unsure pemerintahan Desa yang teridi atas pemerintah Desa, BPD
dan kelompok-kelompok yang melawiki masyarakat sipil. Dalam proses pengambilan
keputusan, pemerintah Desa dan BPD harus memperhatikan suara kelompokkelompok
masyarakat sipil yang mewakili kepentingan warga secara luas. Tidak
ketinggalan, juga memperhatikan suara kelompok paling lemah dalam masyarakat.
Perencanaan Desa adalah peraturan Desa tentang arah pembangunan Desa
jangka pendek dan jangka panjang yang menjadi pijakan didalam merumuskan
rencana APBDES dan bahan masukan Pemerintah Kabupataten/Kota dalam menyusun
kebijakan tentang ADD. RPJMD harus menjadi acuan pemerintah Desa dan BPD
dalam menyelenggarakan kebijakan dan program tahunan, dan dapat diposisikan
sebagai produk hukum yang mengikat semua pihak yang berkepentingan. Dengan
demikian, masyarakat bisa menolak produk kebijkan dan program Desa yang
bertentangan dengan RPJMD.
Pada dasarnya pemerintahan Desa berdiri dalam suatu territorial yang selalu
digunakan untuk berbagai kepentingan dan karena pemerintahan Desa harus
mempunyai kewenangan untuk mengelolanya dengan memertimbangkan beberapa
aspek. Pertama, pengaturan tata ruang Desa menjadi sangat penting untuk bahan
penyusunan RPJMDesa. Tanpa adanya Rencana pengembangan Tata ruang, Desa
tidak bisa mewujudkan RPJMDesa dengan baik dan menjamin terwujudnya
keberlanjutan manfaat hasil-hasil pembangunan. Desa akan dihadapkan pada
berbagai masalah sebagaiamana terjadi pada masa sekarang, misalnya rusaknya
ekosistem pertanian dan hutan yang diikuti dengan semakin tingginya beban
pembangunan untuk menjamin kelestariannya dan lingkungan hidup yang sehat bagi
penduduk Desa yang samkin padat, semakin terbuka dengan wilayah perkotaan dan
semakin rawannya sumberdaya alam untuk menjamin keberlanjutan matapencharian
(sustainable livelihood).
Kedua, ketiadaan rencana tata ruang juga menyebabkan meningkatnya konflik
kepentingan antar Desa dengan Desa dan daerah serta antar warga masyarakat
dengan sektor swasta yang berkepentingan atas sumberdaya alam dan manusia di
Desa. Konflik kepentingan itu sering merugikan pihak Desa dan masyarakatnya seperti
menangung beban keursakan lingkungan, kerawanan pangan dan sumberdaya hayati,
dan hilangnya suber pendapatan Desa.
Ketiga, selama ini rencana tata ruang hanya disusun oleh pihak kabupaten
dengan membagi antara wilayah peDesaaan dengan perkotaaan, sementara wilayah
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 67
peDesaan sendiri tidak dikembangkan pada setiap unit terotorial Desa atau kaster
antar Desa yang memiliki persamaan geografis, ekonomi, sosial dan budaya. Oleh
karena itu adanya tata ruang per Desa yang dikembangkan oleh masing-masing Desa
menjadi sangat relevan untuk mengopersinalkan pengembangan tata ruang di tingkat
daerah.
Karena mempertimbangkan tiga aspek itu, maka rencana tata ruang menjadi
jalan terbaik menuju terbangunnya pemerintahan Desa yang baik dan memiliki
komitmen terhadap pengembangan lingkungan hidup sekaligus mendamaikan
berbagai konflik kepentingan di Desa.
Pengembangan tata ruang Desa selayaknya diselenggarakan oleh Desa dengan
difasilitasi oleh pihak daerah agar menghasilkan rencana tata ruang yang baik karena
ditangai secara professional dan mendapat dukungan politis dan sosial dari Desa itu
sendiri. Oleh karena itu pula program fasilitasi pengembangan tata ruang menjadi
bagian penting dalam kerangka membangun otonomi dan desentralisasi di tingkat
Desa.
Kedepan Desa harus memiliki rencana tata ruang yang menjadi acuan di dalam
menyusun RPJPMDesa. Isi tata ruang minimum memberikan arahan tentang
pengaturan mengenai penggunaan tanah, air, mineral, hutan untuk menjamin
terwujudnya lingkungan hidup yang sehat dan dinamis dan sumber tersedianya
sumber penghidupan masyarakat Desa yang semakin terorganisir dengan baik. Proses
penyusunan tata ruang dilakukan oleh Pemerintah Desa bersama dengan BPD dan
warga dan difasitasi oleh Pemda dengan bimbingan teknis dan anggaran. Tata ruang
Desa hendaknya sinergis dengan tata ruang daerah sehingga tidak menimbulkan
konflik kepentingan. Desa dapat bekerjasama dengan Desa tetangganya untuk
menyusun rencana tata ruang yang sinergis dan teropadu di dalam mengelola wilayah
perbatasan dan wilayah yang mempunyai hubungan fungsional dan kesamaan
ekosistem.
Setelah perencanaan maka diikuti dengan keuangan. Sumber keuangan Desa
selama ini berasal dari dalam yang disebut dengan pendapatan asli Desa (PADes) dan
sumber dari pemerintah. Kecuali Desa-Desa yang kaya, PADes secara riil pada
umumnya sangat kecil karena Desa tidak memiliki sumber-sumber produksi yang
memadai, apalagi semua jenis sumberdaya alam telah diakuasai negara dan pemilik
modal. Terutama di Jawa, yang selalu dijadikan andalan PADes adalah swadaya
masyarakat dan gotong-royong, suatu bentuk modal sosial yang “diuangkan” menjadi
sumber penerimaan besar bagi Desa. Tindakan “menguangkan” ini selain tidak bisa
dipertanggungjawabkan dengan prinsip-prinsip keuangan, sebenarnya juga
mengandung eksploitasi terhadap masyarakat. Orang sering bertanya, kenapa APBDes
sebagian besar didanai dengan swadaya masyarakat, sementara APBN dan APBD
sama sekali tidak mengandung swadaya masyarakat. Jika Desa mengandalkan swadaya
masyarakat, maka pertanyaan berikutnya dimana tanggungjawab negara terhadap
Desa?
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 68
Sumber keuangan dari pemerintah, dahulu bernama bantuan sekarang
bernama bagian atau alokasi. Bantuan Desa (Bandes) telah melegenda selama 30
tahun, yang bermula dari 100 ribu per Desa pada tahun 1969 dan sebesar Rp 10 juta
pada tahun 1999. Konsep bantuan itu memperlihatkan bahwa pemerintah “baik hati”
dan Desa sama ekali tidak memiliki hak atas keuangan negara. Bantuan bersifat
stimulan, yang akhirnya melakukan eksploitasi terhadap swadaya masyarakat. Jika
swadaya masyarakat lebih besar daripada bantuan, maka hal itu dianggap sebagai
bentuk keberhasilan pemerintah menggalang partisipasi masyarakat.
UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005 memperkenalkan Alokasi Dana Desa
(ADD), yang prinsip dasarnya Desa mempunyai hak untuk memperoleh alokasi
keuangan negara. Kebijakan mengenai Alokasi Dana Desa (ADD) sebenarnya telah
diterapkan pada UU No.22/1999 khususnya pasal 107 ayat (1.b). Akan tetapi pada
pasal ini, penekanan pelaksanaan ADD masih bersifat “himbauan” karena disebutkan
sebagai bantuan dari pemerintah kabupaten. Pada UU No.32/2004 dan ditindaklanjuti
dalam PP No.72/2005, tekanan pelaksanaan kebijakan mengenai ADD
mendapatkan perhatian lebih serius. Kata “bantuan” yang tertulis di dalam pasal 107
UU No.22/1999 dihapus. Artinya, Desa mempunyai sumber pendapatan yang berasal
(antara lain) dari bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang
diterima oleh pemerintah daerah, dan bagi hasil pajak dan retribusi daerah.
Kebijakan ADD yang tertuang di dalam PP No.72/2005 pada dasarnya
mengadopsi kebijakan Depdagri sebagaimana tertuang dalam SE Mendagri
No.140/640/SJ tanggal 22 Maret 2005. SE Mendagri ini lahir karena pada beberapa
kabupaten, kebijakan mengenai ADD telah diterapkan dan mampu memberikan
manfaat yang baik bagi perkembangan perekonomian dan pembangunan masyarakat
Desa.
Oleh karena itu, pada Penjelasan Umum atas PP No.72/2005 lebih tegas
dinyatakan bahwa “.....Dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan yang
menjadi kewenangan Desa dan untuk peningkatan pelayanan serta pemberdayaan
masyarakat, Desa mempunyai sumber pendapatan yang terdiri atas pendapatan asli
Desa, bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah kabupaten/kota, bagian dari dana
perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh kabupaten/kota, bantuan
dari Pemerintah dan Pemerintah Daerah serta hibah dan sumbangan dari pihak
ketiga. Sumber pendapatan yang berasal dari bagi hasil pajak daerah dan retribusi
daerah diberikan kepada Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus) diluar upah
pungut, dan bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima
oleh kabupaten/kota diberikan kepada Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus),
sedangkan bantuan Pemerintah Provinsi kepada Desa diberikan sesuai dengan
kemampuan dan perkembangan keuangan provinsi bersangkutan. Bantuan tersebut
lebih diarahkan untuk percepatan atau akselerasi pembangunan Desa. Sumber
pendapatan lain yang dapat diusahakan oleh Desa berasal dari Badan Usaha Milik
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 69
Desa, pengelolaan pasar Desa, pengelolaan kawasan wisata skala Desa, pengeloaan
galian C dengan tidak menggunakan alat berat dan sumber lainnya”.
Lebih jauh mengenai Alokasi Dana Desa (ADD), pasal 68 ayat (1.b) berikut
Penjelasannya menyatakan bahwa “bagi hasil pajak daerah Kabupaten/Kota paling
sedikit 10% (sepuluh per seratus) untuk Desa dan dari retribusi Kabupaten/Kota
sebagian diperuntukkan bagi Desa yang dijelaskan bahwa dari bagi hasil pajak daerah
Kabupaten/Kota paling sedikit 10% (sepuluh per seratus) diberikan langsung kepada
Desa. Sedangkan dari retribusi Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan bagi Desa
yang dialokasikan secara proporsional.
Sedangkan pasal 68 ayat (1.c) berikut penjelasannya menyatakan “bagian dari
dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh Kabupaten/Kota
untuk Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus), yang pembagiannya untuk setiap
Desa secara proporsional yang merupakan alokasi dana Desa. Dana perimbangan
keuangan pusat dan daerah adalah terdiri dari dana bagi hasil pajak dan sumberdaya
alam ditambah dana alokasi umum setelah dikurang belanja pegawai. Dana dari
Kabupaten/Kota diberikan langsung kepada Desa untuk dikelola oleh Pemerintah
Desa, dengan ketentuan 30% (tiga puluh per seratus) digunakan untuk biaya
operasional pemerintah Desa dan BPD dan 70% (tujuh puluh per seratus) digunakan
untuk kegiatan pemberdayaan masyarakat”.
Pasal 70 ayat (3) PP No.72/2005 mengamanatkan kepada pemerintah daerah
untuk menyusun peraturan daerah mengenai bagian Desa dari perolehan pajak dan
retribusi daerah. Tetapi mengenai penerimaan keuangan Desa yang berasal dari dana
perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima pemerintah daerah tidak
diamanatkan untuk ditindak-lanjuti dengan peraturan daerah, melainkan disatukan
dengan peraturan daerah mengenai Sumber-sumber Pendapatan Desa (pasal 72 ayat-
1). Pengaturan ini “aneh” karena pada kenyataannya nominal jumlah dana yang
dikumpulkan oleh pemerintah daerah dari usaha memungut pajak dan retribusi
daerah jauh lebih kecil dari pada jumlah dana perimbangan keuangan pusat dan
daerah yang diterima pemerintah daerah.
Pada dasarnya, ADD hanyalah salah satu sumber pendapatan Desa. Sumbersumber
pendapatan Desa yang lain adalah pendapatan asli Desa seperti hasil usaha
Desa, hasil kekayaan Desa, hasil swadaya dan partisipasi, dlsb, juga bantuan keuangan
dai Pemerintah, Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota, serta dari
hibah dari pihak ketiga yang tidak mengikat (pasal 68).
ADD menjadi penting sebagai sumber pendapatan Desa karena selama ini
sumber-sumber pendapatan Desa lain praktis tidak dapat diandalkan. Misalnya
sumber pendapatan asli Desa, tidak pernah digali karena kebanyakan Desa sudah
tidak memiliki akses terhadap sumber daya alam yang dapat dikelola untuk
mendatangkan hasil bagi keuangan Desa. Untuk membuka usaha Desa, sumberdaya
manusianya relatif tidak pernah dilatih, selain aspek permodalan usaha yang juga amat
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 70
sangat terbatas. Sumber pendapatan Desa lain yang berasal dari bantuan Pemerintah
dan Pemerintah Propinsi, sejak dulu sifatnya temporal tidak rutin kecuali dari
pemerintah untuk Tunjangan Pendapatan Aparat Pemerintah Desa (TPAPD).
Selebihnya bantuan-bantuan seperti Bandes jumlahnya terlalu kecil dan sangat tidak
mencukupi untuk membiayai pembangunan Desa. Sumber pendapatan yang berasal
dari sumbangan pihak ketiga sama sekali tidak dapat diandalkan kontinuitas maupun
jumlahnya.
Tetapi ada dua problem berkaitan ADD. Pertama, sumber ADD berasal dari
bagian dana perimbangan yang diterima pemerintah kabupaten/kota, yang berarti
otoritas dan tanggungjawab ADD terletak pada kabupaten/kota. Ini terjadi karena UU
No. 33/2004 hanya mengenal perimbangan keuangan pusat dan daerah, tidak sampai
ke Desa. Ini berarti bahwa posisi Desa dalam rezim keuangan negara sangat lemah,
sehingga kenapa konsep bantuan selalu ditonjolkan. Ini berarti Desa tidak mempunyai
hak atas uang negara, jika rezim keuangan negara tidak mengenal Desa. Kedua,
masalah besaran. Karena dialokasikan dari kabupaten, maka ADD jumlahnya sangat
kecil, bahkan hanya dapat sisa-sia (residu) dari anggaran yang telah diambil untuk
membayar gaji pegawai (PNS).
Di saat anggaran yang ditetapkan menjadi hak Desa seperti ADD sangat
terbatas, sebenarnya masih ada anggaran-anggaran lain dari berbagai departemen
yang langsung masuk ke Desa. Anggaran ini bersifat proyek yang datangnya tidak pasti
dan bukan menjadi hak milik Desa. Ada perkiraan kasar bahwa uang yang masuk ke
Desa rata-rata 2 miliar rupiah per Desa per tahun. Pengerjaan proyek bantuan di Desa
dengan menggunakan birokrasi tersendiri, yang tidak bisa disentuh daerah dan Desa,
uang juga tidak masuk ke dalam APBDes. Jika uang proyek tidak menyatu dengan
sistem perencanaan dan APBDes, maka dapat dipastikan proyek itu tidak sesuai
dengan konteks lokal, dan justru menciptakan gangguan bagi perencanaan Desa
meski sering muncul klaim setiap proyek mengukir banyak cerita sukses yang luar
biasa. Tetapi kenyataannya Desa tetap miskin.
5. Ekonomi dan Pembangunan Desa
UU dan PP tidak mengamanatkan sedikitpun tentang pengelolaan sumberdaya
alam Desa. PP lebih banyak mengatur kekuasaan daripada fungsi pemerintah Desa
dalam menjamin kesejahteraan masyarakatnya melalui pengaturan sumberdaya alam
yang menjadi hajat hidup bagi penduduk penDesaan pada umumnya.
Dalam berbagai seminar, forum dan tulisan muncul wacana yang
mengkawatirkan tentang kehilangan dan kerusakan sumberdaya alam di Desa. Hal ini
karena berberapa alasan. Pertama, munculnya eksploitasi yang berlebih atas
sumberdaya alam oleh para investor dan perusahaan ekstratif sehingga menghilankan
kapasitas eksositem untuk menjamin kelestarian lingkungan hidup. Kedua, munculnya
kelompok penduduk miskin yang besar sehingga mereka turut serta dalam proses
eksploitasi berlebih atas sumberdaya alam. Ketiga, meluasnya proses privatisasi
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 71
misalnya sampai pada kasus tentanga ir sehingga mengancam sumber kehidupan
penduduk Desa dan penghidupan masyarakat luas. Keempat, meluasnya konflikkonflik
sosial, ekonomi dan politik di daerah dan Desa karena rusaknya dan langkanya
sumberdaya alam.
Berbagai kalangan khususnya masyarakat dengan dukungan NGO dan donor
juga telah mengingatkan tentang pentingnya pelestarian sumberdaya alam dan
pemanfaatan yang semaksimal mungkin untuk kesejahteraan masyarakat local. Agenda
otonomi Desa yang telah berjalan telah mendorong gelombang tuntutan masyarakat
local agar mereka bisa mengontrol atas sumberdaya alam yang ada di lingkungannya
untuk menjamin terbangunnya komunitas yang mandiri. Akan tetapi berbagai
kalangan sangat berkepentingan untuk mengusai sumberdaya alam. Setelah
pemerintah pusat, kini pemerintah daerah ikut bekepentingan mengontrol atas
sumberdaya alam di daerahnya guna peningkatan PAD-nya. Akibatnya, harapan Desa
untuk menjadi agen yang penting di dalam menjaga kelsetarian sumberdaya alam
sekaligus untuk memberikan kemakmuran bagi warganya tetap terancam. Oleh
karena itu, pembaharuan Desa ke depan harus memberikan kepercayaan kepada
Desa untuk menjadi agen yang penting dalam pelestarian dan pemanfaatan
sumberdaya alam bagi kesejahteraan penduduknya.
PP No. 72/2005 pasal 78 mengatakan bahwa Desa dapat mendirikan badan
usaha. Kata dapat artinya bukan suatu keharusan. Idealnya keberadaan badan usaha
Desa menjadi salah satu fungsi pemerintahan yaitu mengelola ekonomi untuk
kemakmuran masyarakatnya. Desa sangat membutuhkan badan usaha karena
ekonomi Desa selama ini mengalami keterpurukan. Selain itu, pada dasarnya Desa
hadir untuk melayani komunitasnya baik memelihara tertib hukum, sosial maupun
membantu terwujudnya kesejahteraan masyarakatnya.
Belajar dari pelaksanaan UU 22/1999, karena bunyi pasal tidak secara tegas
mengharuskannya, maka banyak daerah dan Desa tidak memiliki prakarasa untuk
mengembangkan bdan usaha Desa. UU 32/2004 tidak secara tegas mengmanatkan
adanya keharusan Desa mengembangkan badan usaha. Jika negara hanya mengtakan
bahwa Desa dapat membentuk badan usaha, maka seharusnya negara tidak perlu
mengaturnya secara details ebagaimana nampak dalam PP 72/2005.
Pasal yang mengamanatkan bahwa BUMdes dikelola oleh pemerintah Desa
bisa mengundang masalah. Pertama, pengertian itu bisa ditafsirkan di bahwa bahwa
BUMDes ditangai langsung oleh kepala Desa dan perangkatnya, sehingga BMUDes
menjadi sumber penghasilan tambahan bagi para pengelola Desa itu, dan bisa
menjadi ancaman seriius bagi peningkatan kinerja dan tata pemerintahan Desa yang
baik. Selain itu, BMUDes juga bisa ditafsikan sebagai sumber pendapatan Desa yang
mungkin akan mengancam usaha yang dislenggarakan oleh warga. Ada baiknya jika
pasal PP menegaskan bahwa BUMDes adalah kegiatan ekonomi yang dimiliki oleh
pemerintahan Desa yang dikelola oleh warga masyarakat.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 72
PP belum menegaskan tentang bidang usaha yang dikelola oleh BUMDes. Ada
baiknya ditegaskan bahwa bidang usaha yang dimaksud adalah yang bisa berfungsi
untuk menfasilitasi dan memberdayakan usaha ekonomi yang dikemnbagkan oleh
warga Desa, melindungi kepentingan umum, menfasilitsi kegiatan pelayanan publik
Desa. Ada beberapa contoh yang bisa dipetik dari usaha semacam itu. Di sektor
pertanian, misalnya Desa bisa bersama masyarakat membangun semacam koperasi
yang menyeidakan input dan alat produksi dan layanan dengan harga jual dan sewa
dan jasa yang lebih murah dibandingkan dengan harga di pasar; mengelola sampah
dan pasar Desa sebagai kelanjutan dari pelayanan sosial di Desa. Intinya contoh
tersebut menegaskan bahwa BUMDes bukan mengancam tetapi justru menjamin
kesejahteraan masyarakatnya.
Masalah lain sering timbul di lapangan bahwa usaha BUMDes tidak digodok
secara matang di tingkat Desa seheingga muncul kritik dari masyarakat. Ini terjadi
karena bidang usahanya telah sesuai misalnya mengelola pasar Desa, tetapi Desa
sendiri malah menyerahkan kepada pihak swasta dengan menyewakan pasar dan
pembangunannya, menyewakan tanah kas Desa untuk bisnis perusahaan dari luar
yang tidak banyak menjawab kebutuhan warga dalam mencari pekerjaan dan akses
bekerja yang lebih mandiri dan berkelanjutan.
6. Kerjasama Antar Desa dan Relasi Desa-Kecamatan
Undang-undang No. 32/2004 maupun pasal 82-87 PP no. 72/2005
menyebutkan bahwa Desa dapat mengadakan kerjasama untuk kepentingan Desa
yang diatur dengan keputusan bersama dan dilaporakan kepada Bupati/ Walikota
melalui Camat. Selanjutnya, dalam pasal 214 ayat (4) UU no. 32/2004, pelaksanaan
kerjasama antar Desa ataupun Desa dengan pihak ketiga dapat dilakukan dengan
membentuk badan kerjasama.
Dalam Desain kedua regulasi nasional itu, Desa juga dimungkinkan melakukan
kerjasama Desa dengan pihak ketiga. Ruang kerja sama antara Desa dengan pihak
ketiga itu dapat meliputi bidang: peningkatan perekonomian masyarakat Desa;
peningkatan pelayanan pendidikan; kesehatan; sosial budaya; ketentraman dan
ketertiban; dan/ataupemanfaatan sumber daya alam dan teknologi tepat guna dengan
memperhatikan kelestarian lingkungan.
Selain memberi peluang bagi adanya kerjasama antar Desa maupun antara
Desa dengan pihak ketiga, dalam PP No. 72/2005 juga mengatur soal penyelesaian
perselihan antar Desa. Dalam PP No. 72/2005 disebutkan siapa yang seharusnya
mengambil peran dalam proses penyelesaiaan konflik antar Desa. Misalnya,
perselisihan kerja sama antar Desa dalam satu kecamatan, difasilitasi dan diselesaikan
oleh Camat. Perselisihan kerja sama antar Desa pada kecamatan yang berbeda dalam
satu Kabupaten/Kota difasilitasi dan diselesaikan oleh Bupati/Walikota secara arbritase.
Penyelesaian perselisihan sebagaimana dilakukan secara adil dan tidak memihak.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 73
Penyelesaian perselisihan bersifat final. Perselisihan kerja sama Desa dengan pihak
ketiga dalam satu kecamatan, difasilitasi dan diselesaikan oleh Camat Perselisihan
kerja sama Desa dengan pihak ketiga pada kecamatan yang berbeda dalam satu
Kabupaten/Kota difasilitasi dan diselesaikan oleh Bupati/Walikota. Apabila pihak ketiga
tidak menerima penyelesaian perselisihan dapat mengajukan penyelesaian ke
pengadilan.
Walaupun Undang-undang no. 32/2004 maupun PP no. 72/2005 sudah
mengatur kerjasama antar Desa maupun kerjasama Desa dengan pihak ketiga, namun
ada beberapa poin-poin kritis yang perlu didiskusikan bersama. Pertama, apa yang
bisa menjadi basis kerjasama antar Desa. Hal ini penting untuk dibicarakan karena
baik UU no. 32/ 2004 maupun PP no. 72/2005 tidak menyebutkan secara jelas
urusan pemerintahan apa saja yang bisa diselenggarakan melalui kerjasama antar
Desa. UU no. 32/ 2004 hanya menyebutkan basis kerjasama dalah kepentingan Desa
masing-masing. Sedangkan dalam PP no. 72/2005 dikatakan kerjasama dilakukan
sesuai dengan kewenangannya. Dengan demikian, pengaturan mengenai basis
kerjasama masih kabur karena tidak mengatur apa saja urusan pemerintahan yang bisa
dijalankan melalui kerjasama antar Desa.
Kedua, format kerjasama yang diatur dalam Undang-undang maupun PP masih
bersifat horisontal, dalam arti hanya mengatur kerjasama antar Desa. Bagimana
dengan kemungkinan kerjasama antar Desa dengan pemerintah kabupaten? Desain
kearah kerjasama dengan pemerintah kabupaten menjadi penting untuk
diperbincangkan karena dalam UU no. 32/ 2004 juga dikenal dengan urusan
pemerintahan yang bersifat concurrent. Urusan yang bersifat concurrent artinya urusan
pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat
dilakukan bersama antara pemerintah dengan pemerintah daerah. Pertanyaannya
mengapa urusan concurrent tidak diberlakukan dalam konteks hubungan Desa
dengan kabupaten.
Ketiga, apa yang menjadi prinsip dasar dalam membangun kerjasama antar
Desa? Undang-undang maupun PP seharusnya mengatur prinsip yang bisa dipakai
oleh Desa dalam membangun kerjasama, misalnya: prinsip eksternalitas (bahwa
kerjasama seharusnya memperhatikkan dampak/akibat yang ditimbulkan dalam
kerjasama tersebut); prinsip akuntabilitas (dimana kerjasama itu menjamin berjalankan
akuntabilitas); prinsip efisiensi (dimana kerjasama dilakukan dengan memperhatijkan
sumberdaya untuk mendapatkan ketepatan, kepastian dan kecepatan hasil dan
terakhir); prinsip keserasian (kerjasama diselenggarakan dengan prinsip saling
berhubungan dan saling mendukung).
Keempat, menyangkut format kelembagaan kerjasama antar Desa. Pertanyaan
kunci yang muncul adalah apakah format kerjasama antar Desa dilakukan melalui
pembentukkan Badan kerjasama antar Desa. Secara politik pilihan untuk
mengedepankan Badan kerjasama antar Desa hanya memayungi kepentingan Desa
yang bersifat horisontal. Namun, Desain ini tidak memiliki ruang dan kapasitas politik
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 74
untuk membangun akses vertikal. Hal ini berbeda dengan model Asosiasi yang pernah
dikenalkan oleh UU no. 22 tahun 1999.
Kelima, besarnya ruang intervensi kabupaten dalam pengaturan tentang
kerjasama antar Desa. Hal ini sangat terkait dengan keharusan setiap kerjasama
dilaporkan pada Bupati/ walikota melalui Camat. Lebih-lebih, pengaturan lanjutan
kerjasama antar Desa atau kerjasama Desa dengan pihak ketiga dimanatkan oleh UU
harus melalui Peraturan Daerah. Dalam realitasnya, pemberian ruang yang besar bagi
kabupaten disatu sisi justru membuat ruang inisiatif dan kreativitas dari Desa menjadi
terbatas.
Keenam, menyangkut model penyelesaian (resolusi) konflik antar Desa. UU no.
32 Tahun 2004 dan PP no. 72/2005 menempatkan peran Camat dan Bupati dalam
memfasilitasi penyelesaian konflik antar Desa. Pertanyaannya adalah bagaimana
dengan model penyelsaian konflik yang berbasiskan budaya atau adat yang sudah
berkembang antar Desa.
Seiring dengan diberlakukannya UU No. 22 tahun 1999 yang direvisi dengan
UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah, pemerintah kecamatan
mengalami perubahan status, dari “perangkat wilayah’ dalam asas dekonsentrasi
menjadi “perangkat daerah” dalam asas desentralisasi. Sebagaimana disebutkan dalam
pasal 120 UU No. 32 tahun 2004, perangkat daerah kabupaten/kota terdiri atas
sekretariat daerah, sekretariat DPRD, Dinas daerah, lembaga teknis daerah,
kecamatan dan kelurahan. Hal ini ditegaskan kembali dalam pasal 1 PP no. 72/ 2005
bahwa kecamatan adalah wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten
dan daerah kota.
Sebagai konsekuensi dari perubahan status tersebut adalah camat bukan lagi
sebagai kepala wilayah. Camat bukan lagi menjadi kepala wilayah yang memiliki
kekuasaan terhadap wilayah administrasi pemerintahan yang dipimpinnya. Di wilayah
kecamatan, camat hanyalah sebagai perangkat daerah yang memiliki kedudukan yang
sama dengan perangkat daerah lainnya yang ada di kecamatan seperti kepala cabang
dinas, kepala UPTD, dan sebagainya. Dengan demikian, camat tidak dengan serta
merta memegang kewenangan penuh untuk menjalankan urusan-urusan
pemerintahan umum yang meliputi pengawasan, koordinasi serta kewenangan residu
lainnya (Wasistiono, 2002: 27).
Status wilayah kecamatan pun berubah dari wilayah administrasi menjadi
wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten/kota. Kini wilayah
kecamatan hanya menjadi wilayah kerja dari kantor kecamatan yang merupakan salah
satu perangkat daerah unsur lini. Daerah kecamatan bukan lagi menjadi wilayah
kekuasaan camat sebagai kepala atau penguasa wilayah. Daerah kecamatan hanyalah
batas spasial bagi operasionalisasi camat sebagai perangkat daerah.
Sebagaimana diatur dalam pasal 126 ayat (2) UU No. 32 tahun 2004,
kewenangan yang dimiliki oleh kecamatan merupakan hasil pelimpahan sebagian
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 75
wewenang bupati atau walikota untuk menangani sebagian urusan otonomi daerah.
Selain itu, sebagaimana diatur dalam dalam ayat (3), kecamatan juga bertugas
menyelenggarakan tugas umum pemerintahan yang meliputi:
a) mengkoordinasikan kegiatan pemberdayaan masyarakat;
b) mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
c) mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
d) mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasilitas pelayanan umum;
e) mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan di tingkat kecamatan;
f) membina penyelenggaraan pemerintahan Desa dan/atau kelurahan;
g) melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi ruang lingkup tugasnya
dan/atau yang belum dapat dilaksanakan pemerintahan Desa atau kelurahan.
Sementara dalam pasal 127 UU No. 32 tahun 2004 disebutkan bahwa
kelurahan dibentuk di wilayah kecamatan dengan Perda berpedoman pada Peraturan
Pemerintah. Disampaikan pula dalam pasal 127 ayat (4) bahwa Lurah diangkat oleh
Bupati/ Walikota atas usul Camat dan dalam ayat (5) ditegaskan dalam melaksanakan
tugasnya, Lurah bertanggungjawab kepada Bupati/ Walikota mellaui Camat. Dalam
melaksanakan tugas dan fungsinya, lurah melakukan koordinasi dengan Camat dan
instansi vertikal yang berada di wilayah kerjanya (pasal 7 PP 73/2005). Dalam pasal 23
disebutkan Pembinaan teknis dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan
kelurahan dan lembaga kemasyarakatan dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota
dan Camat. Pembinaan teknis dan pengawasan Camat sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 23 ayat (2) meliputi :
a) memfasilitasi administrasi tata pemerintahan kelurahan;
b) memfasilitasi pengelolaan keuangan kelurahan dan pendayagunaan aset daerah
yang dikelola oleh kelurahan;
c) memfasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
d) memfasilitasi pelaksanaan tugas lurah dan perangkat kelurahan;
e) memfasilitasi upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
f) memfasilitasi pengembangan lembaga kemasyarakatan;
g) memfasilitasi pembangunan partisipatif;
h) memfasilitasi kerjasama kelurahan dengan pihak ketiga; dan
i) memfasilitasi pelaksanaan pemberdayaan masyarakat kelurahan.
Berbeda dengan posisi Camat yang relatif kuat dalam relasi dengan kelurahan,
maka posisi kecamatan dalam kaitannya dengan Desa ditekankan pada dua: pertama,
intermediary agency (kalau tidak mau dikatakan sebagai “tukang pos”. Hal ini terlihat
jelas dalam pasal 15 ayat (3), PP no. 72/2005 disebutkan bahwa laporan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 76
penyelenggaraan pemerintahan Desa disampaikan kepada Bupati/Walikota melalui
Camat 1 (satu) kali dalam satu tahun dan Laporan akhir masa jabatan Kepala Desa
disampaikan kepada Bupati/Walikota melalui Camat dan kepada BPD. Posisi kedua
adalah posisi fasilitator. Hal ini ditegaskan dalam pasal 98 ayat (2) PP no. 72/2005
yang menyebutkan Pemerintah Kabupaten/Kota dan Camat wajib membina dan
mengawasi penyelenggaraan pemerintahan Desa dan lembaga kemasyarakatan.
Pembinaan dan pengawasan Camat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 98, meliputi:
a) memfasilitasi penyusunan peraturan Desa dan peraturan kepala Desa;
b) memfasilitasi administrasi tata pemerintahan Desa;
c) memfasilitasi pengelolaan keuangan Desa dan pendayagunaan aset Desa;
d) memfasilitasi pelaksanaan urusan otonomi daerah Kabupaten/Kota yang
diserahkan kepada Desa;
e) memfasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
f) memfasilitasi pelaksanaan tugas kepala Desa dan perangkat Desa;
g) memfasilitasi upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
h) memfasilitasi pelaksanaan tugas, fungsi, dan kewajiban lembaga kemasyarakatan;
i) memfasilitasi penyusunan perencanaan pembangunan partisipatif;
j) memfasilitasi kerjasama antar Desa dan kerjasama Desa dengan pihak ketiga;
k) memfasilitasi pelaksanaan pemberdayaan masyarakat Desa.;
l) memfasilitasi kerjasama antar lembaga kemasyarakatan dan kerjasama lembaga
kemasyarakatan dengan pihak ketiga;
m) memfasilitasi bantuan teknis dan pendampingan kepada lembaga kemasyarakatan;
dan
n) memfasilitasi koordinasi unit kerja pemerintahan dalam pengembangan lembaga
kemasyarakatan.
Mempelajari perkembangan kerangka regulasi nasional tentang kecamatan dan
hubungan kecamatan dengan Desa/ kelurahan, ada beberapa poin-poin kritis yang
perlu didiskusikan lebih lanjut. Pertama, posisi Kecamatan yang mengambang. Hal ini
terlihat dari ketidakjelasan definisi dan ruang lingkup dari tugas dan kewenangan yang
mereka miliki. Misalnya definisi dan ruang lingkup kewenangan fasilitasi dan
koordinasi. Ketidakjelasan ruang lingkup ini seringkali menempatkan kecamatan pada
posisi yang tidak jelas dan “mengambang”. Disatu sisi, menurut UU 32/2004 dan PP
no. 72/2005, kecamatan sepertinya menerima pelimpahan banyak kewenangan
namun tidak cukup menjadi “senjata” yang mumpuni; seperti mmepunyai
kewenangan membina dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan Desa dan
lembaga kemasyarakatan. Namun, dalam UU itu juga disebutkan bahwa Camat hanya
sebagai bagian dari perangkat daerah yang kewenangannya bisa ditafsirkan terbatas
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 77
hanya semata-mata menjadi “tukang pos” antara Desa dengan pemerintah
kabupaten. Perdebatan tentang eksistensi kecamatan sampai pada beberapa pilihan:
pilihan ekstrim adalah pembubaran; pilihan beriutnya adalah dilakukan redefinisi/
reposisi kecamatandan pilihan terakhir kecamatan tetap dalam posisi saat ini namun
dilakukan dengan memperjelas fungsinya.
Kedua, bagaimana menempatkan kecamatan, apakaah kecamatan dilihat
sebagai institusi birokrasi ataukan arena (space)? Kalau dilihat sebagai institusi maka
kecamatan merupakan bagian dari struktur pemerintahan di ranah lokal. Sedangkan,
kecamatan sebagai arena (space) merupakan cara pandang yang menempatkan
kecamatan merupakan ruang bagi Desa untuk memenuhi kebutuhan bersamanya,
baik dalam pelayanan publik maupun pembangunan.
Ketiga, penyeragaman pengaturan tentang kecamatan. Masalah yang terkait
dengan kewenangan kecamatan lainnya adalah adanya kecenderungan penyeragaman
format pengaturan kecamatan. Padahal masing-masing daerah memiliki karakteristik
yang sangat variatif; baik dari sisi luas geografis, relasi antar Desa dan sebagainya. Bila
pengaturan kecamatan cenderung seragam dan tidak sensitif dengan keragaman
konteks daerah maka dapat dipastikan upaya penanganan masalah-masalah publik
dan proses delivery pelayanan publik yang dilakukan oleh kecamatan tidak akan
pernah berjalan secara optimal.
Poin kritis keempat adalah “Mindset” kecamatan sebagai wilayah adminsitratif yang
belum berubah. Ironisnya, dalam kenyataan mindset lama yang menganggap
kecamatan sebagai wilayah administrasi pemerintahan dan camat sebagai sebagai
penguasa wilayah masih mengakar sangat kuat. Baik masyarakat maupun pemerintah
Desa sendiri secara faktual masih melihat camat sebagai kepala wilayah dengan fungsifungsi
sosial yang mengikat. Hingga saat ini, Desa masih menempatkan camat
sebagai kepala wilayah yang memiliki peran-peran sosial seperti mediasi konflik,
komunikasi sosial, memimpin acara-acara sosial, dan sebagainya. Camat masih
ditempatkan sebagai salah satu tokoh masyarakat dan penguasa penting di wilayah
kecamatan yang diharapkan dengan kekuasaan yang dimilikinya akan memainkan
peran-peran sosial lebih jauh.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 78
BAB IV
Ruang Lingkup Pengaturan
Bab ini akan memaparkan lebih lanjut mengenai ruang lingkup pengaturan
dalam RUU tentang Desa. Sebelum masuk pada pembahasan tentang ruang lingkup
dan isi pengaturan maka Bab ini akan dimulai dengan pemahaman atas hakekat Desa
serta asas dan perspektif pengaturan Desa .
A. Pemahaman atas Hakekat Desa
Visi reformasi Desa adalah menuju Desa yang mandiri, demokratis dan
sejahtera. Karena berbasis visi itu, maka Desa tidak bisa dipahami hanya sebagai
wilayah administratif atau tempat kediaman penduduk semata, melainkan sebagai
entitas sosial, budaya, ekonomi, politik dan hukum. Paralel dengan visi tersebut,
sebaiknya Desa ditransformasikan menjadi sebuah entitas yang bertenaga secara
sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan bermartabat secara
budaya.
Otonomi Desa mengandung tiga makna: (a) Hak Desa untuk mempunyai,
mengelola atau memperoleh sumberdaya ekonomi-politik; (b) Kewenangan untuk
mengatur atau mengambil keputusan atas pengelolaan barang-barang publik dan
kepentingan masyarakat setempat; dan (c) Tanggungjawab Desa untuk mengurus
kepentingan publik (rakyat) Desa melalui pelayanan publik.
Dengan demikian Desa mempunyai hak dan kewenangan jika berhadapan
dengan pemerintah, sekaligus mempunyai tanggungjawab jika berhadapan dengan
rakyat. Agar ketiganya berjalan, Desa membutuhkan keleluasaan untuk mengambil
keputusan yang sesuai dengan kewenangan yang dimiliki, serta kapasitas
(kemampuan) untuk menopang tanggungjawab mengurus masyarakat.
B. Azas dan Perspektif Pengaturan Desa
Ketika berbicara tentang otonomi daerah dan Desa, maka kita langsung melihat
desentralisasi sebagai azas utama. Azas untuk menopang otonomi daerah tentu sudah
final, yakni menggunakan azas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan
(delegasi). Azas desentralisasi terutama diberikan kepada kabupaten/kota mengingat
daerah ini menjadi titik berat otonomi, sedangkan azas dekosentrasi terutama
diberikan kepada provinsi mengingat gubernur adalah wakil pemerintah pusat yang
berada di daerah. Azas tugas pembantuan (delegasi) diberikan oleh pemerintah pusat
kepada provinsi, kabupaten/kota, kecamatan dan bahkan kepada Desa. Tetapi
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 79
perspektif dan azas-azas itu tidak bisa cukup dan sempurna untuk menempatkan
posisi dan peran Desa, karena Desa mempunyai otonomi asli dengan basis hak-hak
bawaan (asal-usul).
Karena itu naskah akademik ini mengusulkan dua azas utama yang digunakan
untuk mendasari otonomi pemerintahan Desa. Pertama, rekognisi atau pengakuan
terhadap hak asal-usul Desa. Pasal 18 UUD 1945, misalnya, menekankan perspektif
rekognisi ini, yakni mengakui keberadaan daerah-daerah istimewa dan sejumlah 250
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki beragam nama dan susunan aslinya. UU
No. 32/2004 juga memberi pengakuan terhadap kewenangan/hak asal-usul Desa,
meski jabarannya tidak terlalu jelas. UU No. 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh juga
mengakui dan bahkan memulihkan posisi mukim yang semula hanya menjadi
lembaga adat menjadi unit pemerintahan yang berada di tengah-tengah kecamatan
dan Desa (gampong).
Kedua, azas subsidiaritas, yakni lokalisasi kewenangan di aras Desa dan
pengambilan keputusan secara lokal atas kepentingan masyarakat setempat. Dengan
subsidiaritas urusan-urusan yang berskala lokal diputuskan secara lokal dengan
kewenangan Desa, dan masalah-masalah lokal juga diselesaikan secara lokal.
Subsidiaritas mengandung spirit menghargai, mempercayai dan menantang Desa
untuk bergerak. Tanpa subsidiaritas itu inisiatif lokal Desa akan sulit tumbuh, dan Desa
kian menjadi beban berat bagi pemerintah. Masyarakat adat di Indonesia sebenarnya
mempunyai pengalaman panjang dalam praktik subsidiaritas itu. Contoh yang utama
adalah peradilan adat atau penyelesaian sengketa lokal di Aceh. Peradilan adat
pertama dilakukan di tingkat gampong dan jika tidak selesai baru dibawa naik ke
tingkat mukim. Mekanisme subsidiaritas ini hampir sama dengan mekanisme
peradilan modern di Indonesia, yakni dimulai dari pengadilan negeri (di level
kabupaten/kota), jika tidak selesai baru dibawa naik ke level pengadilan tinggi
(provinsi) dan terakhir berada di level kasasi Mahkamah Agung.
Berdasarkan pemahaman pada gambaran umum di atas, maka prespektif
pengaturan Desa ke depan paling tidak harus dapat menjawab pertanyaan mengapa
paradigma yang menjadi dasar pengaturan mengenai Desa yaitu memberikan dasar
menuju kemandirian, artinya memberikan landasan yang kuat menuju terbangunnya
suatu komunitas yang mengatur dirinya sendiri kurang dapat berjalan? Menurut
Kuntowijoyo (dalam Suhartono, 2001: 30), ada tiga paradigma yang berkembang
dalam melihat Desa. Pertama, paradigma yang melihat masalah pada rakyat itu
sendiri. Kedua, paradigma yang melihat kondisi yang menyebabkan tidak adanya
kesempatan bagi rakyat. Ketiga, paradigma yang melihat pada struktur dan sistem
yang tidak adil.
Berdasarkan paradigma yang pertama, yaitu melihat permasalahan Desa
berdasarkan pada masalah rakyat itu sendiri, maka dalam Undang-Undang Desa yang
ditekankan adalah bagaimana menjadikan pembangunan perdesaaan itu dari
masyarakat, oleh masyarakat dan untuk masyarakat (DOUM). Masyarakat Perdesaan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 80
adalah pelaku utama pembangunan di Desa, sedangkan Pemerintah Desa mempunyai
tugas utama untuk membimbing, mengarahkan dan menciptakan suasana yang
kondusif. Berdasarkan paradigma di atas, maka dalam Rencana Undang-Undang
tentang Desa, peran masyarakat akan ditingkatkan dalam:
1) Mekanisme pembentukan, penghapusan dan penggabungan Desa serta perubahan
status Desa menjadi kelurahan;
2) Penyelenggaraan pemerintahan Desa
3) Mengidentifikasi dan melaksanakan kewenangan Desa;
4) Pembuatan Peraturan Desa
5) Perencanaan Pembangunan Desa
6) Kepengurusan Badan Usaha Milik Desa
7) Kerjasama Desa
8) Meningkatkan peran Lembaga Kemasyarakatan
9) Melestarikan Lembaga Adat
Berdasarkan ketentuan di atas, maka sebenarnya peran masyarakat akan
ditingkatkan dalam segenap aspek yang berkembang di Desa, seperti penyelenggaraan
pemerintahan Desa, demokrasi Desa, ekonomi dan pembangunan Desa, kerjasama
antar Desa dan hubungan Desa dengan supra Desa.
Dari paradigma kedua, yang melihat kondisi yang menyebabkan tidak adanya
kesempatan bagi rakyat, maka Rencana Undang-Undang tentang Desa ini akan
membuka kesempatan bagi masyarakat untuk terlibat aktif dalam:
a. penyelenggaraan pemerintahan Desa
b. pengembangan ekonomi pedesaan
c. pengembangan demokrasi lokal
d. pengembangan kerjasama Desa
Selanjutnya dari paradigma ketiga, yang melihat pada struktur dan sistem yang
tidak adil, maka Rencana Undang-Undang Desa ini:
a. memungkinkan Desa menerima atau menolak penyerahan urusan pemerintahan
di atasnya
b. menegaskan akan arti pentingnya hak asal-usul, adat istiadat Desa dan sosial
budaya masyarakat Desa
c. menegaskan akan arti pentingnya Kepala Desa dalam meningkatkan kesejahteraan
masyarakat, mengembangkan ekonomi Desa, mengembangkan pendapatan
masyarakat dan Desa dan sebagainya.
C. Ketentuan Umum
1. Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah adalah Presiden Republik
Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan negara Republik Indonesia
sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945;
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 81
2. Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota dan perangkat
daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah;
3. Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
4. Kecamatan adalah wilayah pembangunan dan pelayanan publik yang dipimpin
camat sebagai perangkat daerah kabupaten dan daerah kota.
5. Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang
untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri beserta kepentingan
masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang
diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik
Indonesia.
6. Otonomi asli adalah hak dan wewenang Desa mengatur dan mengurus
kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal usul yang diakui dan
dihormati oleh negara.
7. Rekognisi adalah pengakuan negara terhadap hak asal-usul Desa.
8. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah
kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri
serta urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
9. Subsidiaritas adalah penggunaan kewenangan dan pengambilan keputusan
secara lokal di tingkat Desa berkenaan dengan kepentingan masyarakat
setempat.
10. Pemerintahan Desa adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat setempat
11. Pemerintah Desa atau yang disebut dengan nama lain adalah Kepala Desa dan
Perangkat Desa sebagai unsur penyelenggara pemerintahan Desa.
12. Badan Permusyaratan Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya
disingkat BPD, adalah lembaga yang merupakan perwujudan demokrasi dalam
penyelenggaraan pemerintahan Desa sebagai unsur penyelenggara
pemerintahan Desa.
13. Lembaga Kemasyarakatan atau yang disebut dengan nama lain adalah lembaga
yang dibentuk oleh masyarakat sesuai dengan kebutuhan dan merupakan mitra
pemerintah Desa dalam memberdayakan masyarakat.
14. Alokasi Dana Desa adalah dana yang dialokasikan oleh Pemerintah untuk Desa
sebagai salah satu komponen dana perimbangan yang diterimakan oleh
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 82
pemerintah daerah, yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara.
15. Perencanaan Desa adalah perencanaan jangka panjang, jangka menengah dan
jangka tahunan yang disusun sendiri oleh Desa (self planning) secara partisipatif
dan ditetapkan bersama oleh Kepala Desa dan BPD dengan Peraturan Desa.
16. Keuangan Desa adalah semua hak dan kewajiban Desa yang dapat dinilai
dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang
yang dapat dijadikan milik Desa berhubung dengan pelaksanaan hak dan
kewajiban.
17. Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa selanjutnya disingkat APBDes adalah
rencana keuangan tahunan pemerintahan Desa yang direncanakan secara
partisipatif, dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah Desa dan BPD, yang
ditetapkan dengan Peraturan Desa.
18. Peraturan Desa adalah peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh BPD
bersama Kepala Desa.
19. Pembinaan adalah pemberian pedoman, standar pelaksanaan, perencanaan,
penelitian, pengembangan, bimbingan, pendidikan dan pelatihan, konsultasi,
supervisi, monitoring, pengawasan umum dan evaluasi pelaksanaan
penyelenggaraan pemerintahan Desa.
D. Ruang Lingkup dan Isi Pengaturan
1. Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Desa serta perubahan status
Desa menjadi Kelurahan
a. Pertama, dalam rangka penataan Desa perlu juga diatur persyaratan-persyaratan
dalam rangka pembentukan Desa baru ahsil pemekaran seperti:
1) usia penyelenggaraan pemerintahan Desa paling sedikit 5 (lima) tahun,
2) kondisi demografis dan geografis Desa,
3) kesiapan dan kapasitas pemerintahan Desa
4) jaringan perhubungan,
5) kondisi sosial budaya yang menjamin kerukunan warga, potensi Desa yang
memungkinkan Desa untuk berkembang,
6) batas Desa yang sudah diwujudkan dalam bentuk Peta Desa
7) sarana dan prasarana pelayanan publik
8) infrastruktur pemerintahan Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 83
Kedua, syarat ini memiliki tujuan agar untuk menata tingkat perkembangan
Desa dan Desa pemekaran, benar-benar mampu mengatur dan mengurus dirinya
sendiri. Ketiga, Dalam pembentukan, pengahapusan dan penggabungan serta
perubahan status Desa menjadi kelurahan di masa mendatang harus memperhatikan
prinsip-prinsip dasar pengaturan mengenai Desa yaitu keanekaragaman, partisipasi,
otonomi asli, demokratisasi dan pemberdayaan masyarakat. Artinya dalam
pembentukan, penghapusan dan penggabungan serta perubahan status Desa menjadi
Kelurahan harus memperhatikan inisiatif/prakarsa mayoritas masyarakat dengan
memperhatikan kondisi sosial budaya setempat.
Keempat, mekanisme pembentukan, penghapusan dan penggabungan Desa
serta perubahan status Desa menjadi kelurahan di dasarkan atas prakarsa masyarakat,
pertimbangan Pemerintahan Desa dan supra Desa, hingga sampai pada ditetapkannya
Peraturan Daerah. Mekanisme ini sangat penting agar proses pembentukan,
penghapusan dan penggabungan Desa atau perubahan status Desa menjadi kelurahan
benar-benar sesuai dengan tujuan yang diharapkan. Kelima, mekanisme, tata cara,
pengalihan aset dan status perangkat Desa dalam Pembentukan, penghapusan dan
penggabungan serta perubahan status Desa menjadi kelurahan diatur lebih lanjut
dalam Peraturan Pemerintah.
2. Kedudukan dan Bentuk Desa
Daerah-daerah di Indonesia memang mempunyai keragaman yang luar biasa
baik dilihat dari sisi kultur maupun kondisi geografis dan basis ekonominya. Akan
tetapi keragaman itu tidak terlalu mempersulit penentuan posisi dan bentuk daerah,
sebab daerah secara keseluruhan sudah ditetapkan sebagai daerah otonom (local self
government) secara baku. Perbedaan antardaerah cukup dijawab dengan teori
desentralisasi. Jika di masa Orde Baru pemerintah hanya mengenal desentralisasi yang
simetris (seragam), maka di masa reformasi pemerintah menerapkan kebijakan
desentralisasi asimetris untuk menjawab keragaman.
Sementara Desa-desa di Indonesia sangat beragam antara lain karena pengaruh
sejarah pemerintahan adat dan pengaruh modernisasi birokrasi. Namun teori
desentralisasi tidak mencukupi untuk menjawab bentuk-bentuk Desa dalam konteks
Indonesia. Sesuai dengan pemikiran dan konteks empirik yang berkembang di
Indonesia, setidaknya ada tiga tipe bentuk Desa:
a) Tipe ”Desa adat” atau sebagai self governing community sebagai bentuk Desa asli
dan tertua di Indonesia. Konsep ”otonomi asli” sebenarnya diilhami dari
pengertian Desa adat ini. Desa adat mengatur dan mengelola dirinya sendiri
dengan kekayaan yang dimiliki tanpa campur tangan negara. Desa adat tidak
menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan oleh negara. Saat ini Desa
pakraman di Bali yang masih tersisa sebagai bentuk Desa adat yang jelas.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 84
b) Tipe ”Desa administratif” (local state government) adalah Desa sebagai satuan
wilayah administratif yang berposisi sebagai kepanjangan negara dan hanya
menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan negara. Desa administratif
secara substansial tidak mempunyai otonomi dan demokrasi. Kelurahan yang
berada di perkotaan merupakan contoh yang paling jelas dari tipe Desa
administratif.
c) Tipe ”Desa otonom” atau dulu disebut sebagai Desapraja atau dapat juga disebut
sebagai local self government, seperti halnya posisi dan bentuk daerah otonom di
Indonesia. Secara konseptual, Desa otonom adalah Desa yang dibentuk
berdasarkan asas desentralisasi sehingga mempunyai kewenangan penuh untuk
mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Desa otonom berhak
membentuk pemerintahan sendiri, mempunyai badan legislatif, berwenang
membuat peraturan Desa dan juga memperoleh desentralisasi keuangan dari
negara.
Dalam konteks perjalanan Indonesia mencari posisi dan bentuk Desa, ketiga tipe
Desa yang telah diraikan dalam Bab 3, dijadikan rujukan. Pertama, pemikiran para
founding fathers yang termuat dalam konstitusi secara jelas mengikuti model Desa
adat, yakni mengakui (rekognisi) keberadaan kesatuan masyarakat hukum adat yang
jumlahnya sangat banyak dan beragam di Indonesia. Kedua, pemikiran tentang Desa
otonom atau Desapraja atau daerah otonom tingkat III, yang sering dikemukakan oleh
mendiang Prof. Selo Soemardjan, Ibnu Tricahyo (UNBRAW) maupun Khasan Effendy
(IPDN). Ibnu Tricahyo, seorang pakar hukum tatanegara dari PP Otoda Universitas
Brawijaya Malang. Mereka selalu menyoroti kekeliruan besar UU No. 22/1999 dan
UU No. 32/2004 yang menempatkan posisi Desa sebagai subsistem pemerintahan
kabupaten, sekaligus menerima limpahan kewenangan dan alokasi dana dari
kabupaten. Menurut dia, yang melakukan desentralisasi kepada Desa bukanlah
pemerintah kabupaten melainkan negara melalui pemerintah pusat. Karena itu, dia
selalu menegaskan bahwa kedudukan Desa harus dipertegas lebih dulu dalam struktur
ketatanegaraan melalui konstitusi, kemudian diikuti dengan penyerahan kewenangan
kepada Desa beserta alokasi dana secara langsung dari APBN.
Ketiga, ide dan pengaturan Desa administratif (kelurahan) yang diterapkan
pada masa Orde Baru. Di masa rezim ini, bentuk Desa adat dihilangkan dan ide Desa
sebagai daerah otonom tingkat III (Desapraja) juga dihilangkan, meski UU No. 5/1974
mengenal provinsi daerah tingkat I dan kabupaten/kotamadya daerah tingkat II. UU
No. 5/1979 memberi kesempatan perubahan status dari Desa-desa yang sudah
urbanized di perkotaan menjadi kelurahan, yang membuat roh otonomi dan
demokrasi menjadi hilang. Perubahan menjadi kelurahan memang memungkinkan
perbaikan pelayanan administratif, tetapi di balik itu sangat memudahkan proses
kapitalisasi, sebab status tanah kelurahan tidak lagi menjadi milik rakyat melainkan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 85
menjadi milik negara. Ketika investasi akan masuk ke ranah kelurahan, maka negara
dan investor tidak lagi bernegosiasi dengan Desa dan rakyat Desa.
Dari tiga tipe Desa yang sudah dibahas pada Bab sebelumnya, sebenarnya
berkembang menjadi lima tipe seperti tergambar dalam tabel 4.1. Tabel itu
sebenarnya hendak mengatakan bahwa sebaiknya pengaturan Desa mengakomodasi
gagasan optional village dalam bentuk lima tipe tersebut.
Tabel 4.1
Tipologi bentuk keragaman Desa di Indonesia
Tipe Desa Deskripsi Daerah
Ada adat, tetapi tidak
ada Desa.
Adat sangat dominan. Desa
tidak punya pengaruh.
Papua
Tidak ada adat, tetapi
ada Desa
Pengaruh adat sangat kecil.
Desa modern sudah tumbuh
kuat.
Jawa, sebagian besar
Sulawesi, Kalimantan
Timur, sebagian
Sumatera
Integrasi antara Desa
dan adat.
Adat dan Desa sama-sama kuat.
Terjadi kompromi keduanya.
Sumatera Barat
Dualisme/Konflik antara
adat dengan Desa
Pengaruh adat jauh lebih kuat
ketimbang Desa. Terjadi
dualisme kepemimpinan lokal.
Pemerintahan Desa tidak
efektif.
Bali, Kalimantan Barat,
Aceh, NTT, Maluku.
Tidak ada Desa tidak
ada adat
Kelurahan sebagai unit
administratif (local state
government). Tidak ada
demokrasi lokal.
Wilayah perkotaan.
Namun di antara opsi yang beragam itu tampaknya ada beberapa pilihan yang
bersifat optional village. Dalam optional village, karakteristik Desa meliputi:
Pertama, adalah integrasi fungsi pemerintahan Desa ke dalam pemerintahan
adat sebagaimana terjadi di Sumatera Barat. Forum diskusi bersama Dewan
Perwakilan Daerah (DPD) di Sulawesi Utara, Sulawesi Selatan dan Nusa Tenggara
Timur tampaknya juga mengarah pada bentuk Desa yang terintegrasi itu. Adapun
disain kelembagaannya adalah sebagai berikut:
• Secara prinsipil integrasi Desa dan adat (integrated village) adalah bentuk Desa
otonom (local self government), dengan tetap mengakomodasi spirit dan pola self
governing community.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 86
• Dalam integrated village, terjadi peleburan antara Desa adat dan Desa dinas
menjadi sebuah institusi yang batas-batas wilayah yang jelas.
• Nomenklatur Desa disesuaikan dengan nomenklatur lokal, seperti nagari,
pakraman, lembang, negeri dan lain-lain.
• Struktur pemerintahan integrated village mengakomodasi struktur adat yang ada .
Struktur ini bukan dalam posisi dan pengertian sebagai lembaga kemasyarakatan,
tetapi sebagai struktur resmi pemerintahan Desa. Sebagai contoh di nagari
Sumatera Barat terdapat wali nagari sebagai kepala eksekutif, Badan Perwakilan
Nagari sebagai lembaga legislatif seperti Badan Perwakilan Desa, Kerapatan Adat
Nagari (KAN) sebagai institusi asli yang menjalankan fungsi peradilan adat dan
wadah permusyawaratan besar para penghulu adat, serta Majelis Adat, Syarak dan
Ulama sebagai lembaga pertimbangan bagi lembaga lain yang terkait dengan adat
dan agama.
• Integrated village tidak mengenal dualisme kepemimpinan, melainkan dipimpin
oleh seorang pimpinan eksekutif seperti kepala Desa.
Pilihan yang kedua adalah integrasi masyarakat adat dalam Desa. Dalam model ini,
nilai, istitusi, dan mekanisme yang dikenal dalam masyarakat adat diakomodasi
dalam pemerintahan Desa.
Pilihan yang ketiga adalah koeksitensi antara masyarakat adat dengan Desa,
dimana masing-masing saling behubungan dan saling memperkuat. Dalam model ini,
Desa administratif menjalankan kewenangannya tanpa harus menidakan masyarakat
adat.
Keragaman Desa juga dipengaruhi oleh konteks geografis dan sosiologis. Ada
Desa pedalaman, Desa agraris, Desa pegunungan, Desa pantai dan Desa pedalaman,
yang masing-masing Desa itu mempunyai karakter sosiologis yang berbeda-beda.
Keragaman Desa secara geografis juga berpengaruh terhadap beragamnya basis
penghidupan, kapasitas lokal dan kemajuan dalam mengelola pemerintahan dan
pembangunan Desa. Tipologi yang beragam ini sebenarnya tidak berpengaruh secara
signifikan terhadap model stuktur pemerintahan Desa sebagaimana pengaruh yang
kuat dari keragaman adat. Pengaruhnya akan terletak pada efektivitas implementasi
peraturan. Desa-Desa perkotaan yang terbuka akan lebih cepat tersosialisasi dan lebih
efektif dalam menerapkan peraturan, sementara Desa-Desa pedalaman yang terpencil
akan mengalmi kesulitan untuk menjalankan peraturan, bahkan hampir tidak
tersentuh negara.
Untuk menjawab tipologi geografis yang beragam itu dibutuhkan beberapa skema:
a) Sebaiknya peraturan memuat positive list kewenangan Desa yang bersifat optional.
Tidak semua daftar kewenangan diterapkan di seluruh Desa, melainkan Desa
mempunyai kesempatan untuk memilih kewenangan yang sesuai dengan konteks
dan kapasitas lokal.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 87
b) Berbagai ketentuan dan persyaratan (mulai dari pembentukan Desa, pemilihan
kepala Desa, sampai dengan keanggotaan BPD) dibuat secara longgar atau
fleksibel sehingga bisa dilaksanakan di Desa-Desa yang under capacity.
c) Struktur keperangkatan Desa juga dibuat secara fleksibel, sebagaimana selama ini
mengenal pola minimal dan maksimal, sehingga Desa akan menyusun struktur
perangkat disesuaikan dengan kondisi setempat.
d) Variabel geogragis dan demografis yang sangat beragam sebaiknya digunakan
sebagai variabel penentu alokasi dana Desa. Spiritnya adalah kebijakan afirmatif
untuk memberikan alokasi lebih besar pada Desa-Desa yang secara geografis
mengalami kesulitan dan terbelakang.
Meskipun ada keragaman, tetapi yang paling dasar dan universal bagi seluruh
Desa adalah pengakuan dan pelembagaan hak-hak Desa yang dulu mereka miliki.
Yang paling dasar adalah hak Desa untuk memiliki dan mengontrol sumberdaya alam.
Desa berwenang melakukan kontrol atas pengembangan kawasan yang dilakukan oleh
pemerintah maupun swasta. Undang-undang sebaiknya juga memberikan standar
universal yang harus ada dalam setiap opsi, yakni memasukkan nilai-nilai demokrasi,
pluralisme, transparansi, akuntabilitas dan partisipasi. Nilai-nilai universal ini
dimaksudkan untuk mencegah terjadinya feodalisme dalam tata pemerintahan Desa.
3. Kewenangan Desa
Kewenangan (authority) adalah suatu kekuasaan yang sah atau “the power or
right delegated or given; the power to judge, act or command” (Ndraha, 2003: 85).
Namun dalam perkembangannya, Chester I. Barnard menyarankan bahwa dalam
membahas kewenangan harus memperhatikan apakah kewenangan itu diterima oleh
yang menjalankan (“whether orders are accepted by those who receive them”). Dari
pemahaman ini jelas bahwa dalam membahas kewenangan tidak hanya semata-mata
memperhatikan kekuasaan yang dimiliki oleh penguasa namun harus juga
memperhatikan yang menjalankan dan atau menerima kekuasaan itu. Di dalam
kewenangan tentu mengandung keputusan politik (alokasi) dan keputusan
administratif (pelaksanaan) yang mencakup mengatur, mengurus dan tanggungjawab.
Meski Desa tetap menjadi bagian dari subsistem pemerintahan kabupaten/kota,
tetapi tidak ada teori dan azas yang membenarkan penyerahan kewenangan/urusan
dari pemerintah kabupaten/kota kepada Desa. Di sisi lain, konstitusi juga tidak
menetapkan desentralisasi kewenangan Desa. Karena itu, kewenangan Desa
didasarkan pada azas rekognisi dan subsidiaritas, bukan pada azas desentralisasi.
Kewenangan Desa tidak lagi mengikuti skema penyerahan atau pelimpahan sebagian
kewenangan dari kabupaten/kota, melainkan dengan skema pengakuan (rekognisi)
dan subsidiaritas atas kepentingan masyarakat setempat, secara langsung dari Undangundang
Desa. Berdasarkan skema ini ada dua jenis kewenangan Desa yang utama:
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 88
(a) Kewenangan asal-usul yang diakui oleh negara: mengelola aset (sumberdaya alam,
tanah ulayat, tanah kas Desa) dalam wilayah yurisdiksi Desa, membentuk struktur
pemerintahan Desa dengan mengakomodasi susunan asli, menyelesaikan sengketa
secara adat dan melestarikan adat dan budaya setempat.
(b) Kewenangan melekat (atributif) mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat
setempat yang berskala lokal (Desa): perencanaan pembangunan dan tata ruang
Desa, membentuk struktur dan organisasi pemerintahan Desa, menyelenggarakan
pemilihan kepala Desa, membentuk Badan Perwakilan Desa, mengelola APBDes,
membentuk lembaga kemasyarakatan, mengembangkan BUMDes, dan lain-lain.
Selain itu, ada satu jenis kewenangan (urusan) yang bersifat tambahan, yakni
kewenangan dalam bidang tugas pembantuan (delegasi) yang diberikan oleh
pemerintah. Prinsip dasarnya, dalam tugas pembantuan ini Desa hanya menjalankan
tugas-tugas administratif (mengurus) di bidang pemerintahan dan pembangunan yang
diberikan pemerintah. Tugas pembantuan disertai dengan dana, personil dan fasilitas.
Desa berhak menolak tugas pembantuan jika tidak disertai dengan dana, personil dan
fasilitas.
Sebagai kosekusensi dari keragaman Desa berdasarkan optional village maka
kewenangan Desapun disesuaikan dengan Desa yang dipilih:
Pilihan Model Kewenangan
Desa Integrated Kewenangan asal-usul
Kewenangan atributif
Tugas Pembantuan
Desa Koeksistensi Kewenangan atributif
Tugas pembantuan
Desa integrated memiliki tiga kewenangan, sedangkan Desa yang koeksistensi
dengan masyarakat adat, kewenangan asal usul menjadi kewenangan masyarakat adat.
4. Penyelenggara Pemerintahan Desa
Sebagai kosekuensi pilihan Desa yang beragam maka pengaturan tentang
kelembagaan dan penyelenggaraan pemerintahan Desa dibuat beragam juga
pilihannya. Namun demikian UU ini perlu merumuskan standar- norma yang bisa
dipakai sebagai acuan dlalam penyelenggaraan pemerintahan Desa. Standar dan
norma yang harus diikuti adalah sebagai berikut:
Pertama, Agar penyelenggaraan pemerintahan Desa dapat lebih peka dalam
memahami aspirasi dan permasalahan yang dihadapi masyarakat. Sehubungan dengan
hal ini ada 7 asas penyelenggaraan Pemerintahan Desa yang ditekankan, yaitu:
a) Asas Kepastian Hukum
b) Asas Tertib Kepentingan Umum
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 89
c) Asas Keterbukaan
d) Asas Profesionalitas
e) Asas Akuntabilitas
f) Asas Efisiensi
g) Asas Efektivitas
Kedua, Penyelenggaraan pemerintahan Desa dilakukan oleh Badan perwakilan/
permusyawaratan Desa, pemerintah Desa dan musyawarah Desa.
Ketiga, Badan perwakilan Desa atau disebut dengan nama lain adalah lembaga
perwakilan rakyat Desa yang menjalankan fungsi artikulasi & agregasi kepentingan
warga Desa; fungsi legislasi (pengaturan); fungsi budgeting dan fungsi pengawasan.
Keanggaotaan Badan Perwakilan Desa dapat dipilih atau berdasarkan musyawarah
secara berjenjangecara berjenjang sesuai dengan adat istiadat dan tradisi setempat.
BPD mencerminkan perwakilan unsur-unsur atau kelompok-kelompok dalam
masyarakat Desa, termasuk kuota 30% untuk kaum perempuan. Kedudukan,
mekanisme pemilihan, persyaratan, jumlah, fungsi kontrol wewenang, kewajiban, hak,
larangan, mekanisme rapat, penghasilan tetap dan atau tunjangan dari BPD
selanjutnya diatur dalam Peraturan Daerah. Agar BPD representatif dan bekerja secara
efektif, maka ia diDesain sebagai “pekerjaan” yang full time (bukan sambilan). Jika
BPD hanya sebagai “pekerjaan” sambilan, maka ia hanya didominasi oleh kelompok
tokoh masyarakat dan PNS, yang berarti tidak mencerminkan keterwakilan banyak
kelompok dalam Desa. Disain yang full time itu juga sebagai respons dan persiapan
untuk menghadapi banyaknya kewenangan dan perencanaan yang didesentralisasikan
ke Desa. Konsekuensinya, BPD juga memperoleh gaji seperti halnya perangkat Desa.
BPD menjalankan fungsi legislatif (penyusunan peraturan Desa), konsultatif
(perencanaan pembangunan Desa), menyerap aspirasi masyarakat, dan kontrol
terhadap pemerintah Desa. BPD menjadi institusi untuk menjaga akuntabilitas
horizontal. Dalam konteks akuntabilitas horizontal itu, pemerintah Desa atau kepala
Desa, bertanggungjawab kepada rakyat melalui BPD, dan menyampaikan keterangan
pertanggungjawaban kepada Bupati sebagai bahan untuk evaluasi, supervisi dan
pembinaan. Di samping itu, penting juga diatur apakah anggota parlemen Desa ini
bersifat sukarela (volunteer) atau digaji dengan imbalan layaknya perangkat Desa.
Keempat, Pemerintah Desa dipimpin oleh Kepala Desa atau disebut dengan
nama lain. Proses pengisian kepala Desa dapat dilakukan secara pemilihan langsung
atau musyawarah warga secara berjenjang sesuai dengan adat istiadat dan tradisi
setempat. Kepala Desa yang dipilih secara langsung memiliki masa jabatan selama 6
tahun dan dapat dipilih kembali. Kepala Desa hanya bisa menjabat 2 kali masa
jabatan. UU ini mengatur secara jelas hak dan kewajiban kepala Desa; Adanya
kejelasan pengaturan mengenai mekanisme Pemilihan kepala Desa; tugas, wewenang,
dan kewajiban Kepala Desa; persyaratan menjadi Kepala Desa; larangan bagi Kepala
Desa; pemberhentian Kepala Desa; masa jabatan Kepala Desa 6 tahun
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 90
Kelima, Hubungan kepala Desa dengan BPD didasarkan prinsip check
balances. Kepala Desa atau disebut dengan nama lain menyampaikan akuntabilitasnya
dalam bentuk laporan penyelenggaraan pemerintahan pada Bupati; laporan
keterangan penyelenggaraan pemerintahan pada BPD dan warga dalam forum
musyawarah Desa, serta menginformasikan secara terbuka pada masyarakat.
Keenam Musyawarah Desa merupakan perwujudan demokrasi
permusyawaratan (deliberative democracy), yakni model pengambilan keputusan
dengan menggunakan musyawarah untuk mencapai mufakat secara kolektif, seperti
halnya bentuk rembug Desa atau musyawarah adat;Musyawarah Desa merupakan
forum tertinggi dalam mengambil keputusan atas masalah-masalah strategis di Desa.
Masalah-masalah strategis antara lain: Penetapan rencana strategis Desa, Musyawarah
perencanaan pembangunan dan masalah yang berkaitan dengan kerjasama dengan
pihak ketiga. Musyawarah Desa diadakan sekurang-kurangnya sekali dalam setahun.
Keputusan Musyawarah Desa bersifat mengikat untuk dilaksanakan oleh Pemerintah
Desa dan Badan perwakilan Desa. Musyawarah Desa dapat diikuti secara langsung
oleh seluruh warga atau dilakukan dengan model delegasi yang dipilih secara
berjenjang.
Ketujuh, Kepala Desa dibantu oleh unsur pemerintah Desa yang meliputi
sekretaris Desa dan perangkat Desa. Struktur organisasi pemerintah Desa ditetapkan
melalui Peraturan Desa dengan memperhatikan model dan kewenangan Desa. UU ini
mengatur mengenai perangkat Desa (Sekretaris Desa dan Perangkat Desa lainnya),
baik dalam sistem rekrutmen, pemberian tunjangan, penghargaan. Rekruitmen
Sekretaris Desa dan perangkat Desa didasarkan prinsip-prinsip profesionalitas,
transparan dan akuntabel. ika demokrasi dibutuhkan sebagai kerangka politik
penyelenggaraan pemerintahan Desa, teknokrasi dibutuhkan sebagai kerangka
administratif bagi Desa, terutama berkaitan dengan keperangkatan Desa. Namun
kerangka teknokrasi itu juga memperhatikan konteks lokal seperti susunan asli. Ada
beberapa pokok pikiran penting dalam konteks ini.
i. Organisasi dan struktur keperangkatan Desa didasarkan pada tiga fungsi utama
Desa: fungsi-fungsi Desa semestinya dijabarkan ke dalam: (a) Fungsi pemerintahan
Desa yang mencakup menjalankan kebijakan publik; menyelenggarakan
pelayanan publik; mengelola sumberdaya alam; dan mengelola keuangan Desa;
(b) Fungsi pembangunan adalah fungsi mobilisasi dan distribusi sumberdaya lokal
guna mencapai kesejahteraan rakyat: menyiapkan dan menjalankan perencanaan
berbagai sektor; mengembangkan ekonomi lokal; pembangunan yang berfokus
pada perbaikan pelayanan dasar; mengelola tata ruang dan kawasan; serta (c)
Fungsi kemasyarakatan adalah kegiatan sosial yang berbasis pada modal sosial
untuk memperkuat ketahanan sosial.
ii. Lebih spesifik lagi, fungsi pemerintahan Desa tersebut mencakup:
regulasi/kebijakan, pelayanan dan pemberdayaan. Fungsi regulasi/kebijakan
dijalankan oleh institusi kepala Desa, BPD dan musyawarah Desa dengan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 91
pendekatan teknokratis. Fungsi pelayanan dijalankan oleh institusi perangkat Desa
dengan pendekatan teknokratis. Fungsi pemberdayaan dijalankan oleh lembagalembaga
atau organisasi masyarakat Desa dengan pendekatan partisipatif dan
keswadayaan.
iii. Struktur organisasi pemerintahan Desa mengutamakan efisiensi dan efektivitas
tanpa menghilangkan keragaman kondisi sosial budaya setempat.
iv. Adanya kejelasan pengaturan mengenai kedudukan keuangan Kepala Desa dan
Perangkat Desa
Kedelapan, proses penyelenggaraan pemerintahan Desa harus membuka ruang
bagi demokrasi substantif. Sedangkan dimensi substantif demokrasi bekerja pada
ranah sosial-budaya maupun ranah politik dan kelembagaan. Di ranah sosial-budaya,
demokrasi menganjurkan kebersamaan, toleransi, antikekerasan, pluralisme,
inklusivisme, keseteraan gender, dan lain-lain. Dalam ranah politik dan kelembagaan,
demokrasi substantif yang harus diatur secara eksplisit dalam peraturan adalah
akuntabilitas, transparansi, responsivitas dan partisipasi masyarakat.
a) Akuntabilitas menunjuk pada institusi dan proses checks and balances dalam
penyelenggaraan pemerintahan. Akuntabilitas juga berarti menyelenggarakan
penghitungan (account) terhadap sumber daya atau kewenangan yang digunakan.
Pemerintah Desa disebut akuntabel bila mengemban amanat, mandat dan
kepercayaan yang diberikan oleh warga. Secara gampang, pemerintah Desa
disebut akuntabel bila menjalankan tugas-tugasnya dengan baik, tidak melakukan
penyimpangan, tidak berbuat korupsi, tidak menjual tanah kas Desa untuk
kepentingan pribadi, dan seterusnya.
b) Transparansi (keterbukaan) dalam pengelolaan kebijakan, keuangan dan
pelayanan publik. Transparansi berarti terbukanya akses bagi semua pihak yang
berkepentingan terhadap setiap informasi mengenai kebijakan, keuangan dan
pelayanan. Artinya, transparansi dibangun atas pijakan kebebasan arus informasi
yang memadai disediakan untuk dipahami dan (untuk kemudian) dapat dipantau
atau menerima umpan balik dari masyarakat. Transparansi tentu mengurangi
tingkat ketidakpastian dalam proses pengambilan keputusan dan implementasi
kebijakan Desa, termasuk alokasi anggaran Desa. Sebagai sebuah media
akuntabilitas, transparansi dapat membantu mempersempit peluang korupsi di
kalangan pamong Desa karena terbukanya segala proses pengambilan keputusan
oleh masyarakat luas.
c) Responsivitas atau daya tanggap pemerintah Desa. Pemerintah Desa harus mampu
dan tanggap terhadap aspirasi maupun kebutuhan masyarakat, yang kemudian
dijadikan sebagai preferensi utama pengambilan keputusan di Desa. Responsif
bukan hanya berarti pamong Desa selalu siap-sedia memberikan uluran tangan
ketika warga masyarakat membutuhkan bantuan dan pelayanan. Responsif berarti
melakukan artikulasi terhadap aspirasi dan kebutuhan masyarakat, yang kemudian
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 92
mengolahnya menjadi prioritas kebutuhan dan memformulasikannya menjadi
kebijakan Desa. Pemerintah Desa yang mengambil kebijakan berdasarkan
preferensi segelintir elite atau hanya bersandar pada keinginan kepala Desa
sendiri, berarti pemerintah Desa itu tidak responsif. Apakah betul pembangunan
prasarana fisik Desa merupakan kebutuhan menDesak (prioritas) seluruh warga
masyarakat? Apakah rumah tangga miskin membutuhkan jalan-jalan yang baik dan
rela membayar pungutan untuk proyek pembangunan jalan? Karena itu,
pemerintah Desa bisa disebut responsif jika membuat kebijakan dan
mengalokasikan anggaran Desa secara memadai untuk mengangkat hidup rumah
tangga miskin ataupun mendukung peningkatan ekonomi produktif rumah tangga.
Uraian di atas dapat disederhanakan dengan tabel 4.2, yang menggambarkan
skema ”pemerintahan rakyat” di level Desa. Filosofi ”dari” identik dengan input yang
berasal dari partisipasi rakyat, ”oleh” adalah sebuah proses pemerintahan yang
bersendikan akuntabilitas dan transparansi, serta ”untuk” adalah sebuah output dalam
bentuk responsivitas pemerintah yang berguna bagi rakyat.
Tabel 4.2
Skema pemerintahan rakyat di Desa
1. Filofosi ”Dari” ”Oleh” Untuk
2. Sistem Input Proses Output
3. Substansi Partisipasi Akuntabilitas dan
transparansi
Reponsivitas
Jika pandangan yang berpusat pada negara memaham demokrasi dari sisi
akuntabilitas, transparansi dan responsivitas penyelenggaraan pemerintahan, maka
pandangan dari masyarakat memahami bahwa pilar utama demokrasi adalah
masyarakat sipil (civil society). Sebuah pandangan dari masyarakat melihat
demokratisasi bukan sekadar sebagai suatu periode transisi terbatas dari satu set aturanaturan
rezim formal ke satu set lainnya, tetapi lebih sebagai sebuah proses
berkesinambungan, sebuah tantangan abadi, sebuah perjuangan yang terus berulang.
Teori demokrasi mengajarkan bahwa demokratisasi membutuhkan hadirnya
masyarakat sipil yang terorganisir secara kuat, mandiri, semarak, pluralis, beradab, dan
partisipatif. Partisipasi merupakan kata kunci utama dalam masyarakat sipil yang
menghubungkan antara rakyat biasa (ordinary people) dengan pemerintah. Partisipasi
bukan sekadar keterlibatan masyarakat dalam pemilihan kepala Desa dan BPD, tetapi
juga partisipasi dalam kehidupan sehari-hari yang berurusan dengan pembangunan dan
pemerintahan Desa. Secara teoretis, partisipasi adalah keterlibatan secara terbuka
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 93
(inclusion) dan keikutsertaan (involvement). Keduanya mengandung kesamaan tetapi
berbeda titik tekannya. Inclusion menyangkut siapa saja yang terlibat, sedangkan
involvement berbicara tentang bagaimana masyarakat terlibat. Keterlibatan berarti
memberi ruang bagi siapa saja untuk terlibat dalam proses politik, terutama kelompokkelompok
masyarakat miskin, minoritas, rakyat kecil, perempuan, dan kelompokkelompok
marginal lainnya.
Secara substantif partisipasi mencakup tiga hal. Pertama, voice (suara): setiap
warga mempunyai hak dan ruang untuk menyampaikan suaranya dalam proses
pemerintahan. Pemerintah, sebaliknya, mengakomodasi setiap suara yang
berkembang dalam masyarakat yang kemudian dijadikan sebagai basis pembuatan
keputusan. Kedua, akses, yakni setiap warga mempunyai kesempatan untuk
mengakses atau mempengaruhi pembuatan kebijakan, termasuk akses dalam layanan
publik. Ketiga, kontrol, yakni setiap warga atau elemen-elemen masyarakat
mempunyai kesempatan dan hak untuk melakukan pengawasan (kontrol) terhadap
jalannya pemerintahan maupun pengelolaan kebijakan dan keuangan pemerintah.
Tatakelola pemerintahan Desa dikerangkai dengan sistem demokrasi modern:
pemilihan dan perwakilan. Pemilihan dan perwakilan merupakan indikator minimal
demokrasi prosedural yang harus ada dalam pemerintahan Desa. Selain itu, konsep
perwakilan dan permusyawaratan tidak bisa dipertentangkan secara diametral, seperti
mempertentangkan antara Badan Perwakilan Desa (model perwakilan) dan Badan
Permusyawaratan Desa (model permusyawaratan), atau mempertentangkan antara
konsep pemilihan (voting) dengan permusyawaratan. Konsep permusyawaratan
sebenarnya bukan sebuah wadah atau institusi (seperti Badan Permusyawaratan Desa
atau Lembaga Musyawarah Desa), melainkan sebuah proses kolektif untuk mengambil
keputusan. Karena itu untuk membangun demokrasi deliberatif (permusyawaratan)
tidak bisa dilakukan dengan membentuk Badan Permusyawaratan Desa yang
jumlahnya sangat terbatas, melainkan bisa membentuk institusi lain yang lebih besar
(misalnya Majelis Permusyawaratan Desa) atau semacam wadah yang cair seperti
forum warga. Yang terpenting dalam demokrasi deliberatif (permusyawaratan) adalah
proses diskusi dan perdebatan secara kolektif untuk mencari kebaikan bersama, yang
melampui proses pemilihan (voting).
Demokrasi perwakilan melalui pembentukan lembaga perwakilan (parlemen
Desa) tentu sangat relevan untuk pendalaman demokrasi Desa. Mengapa? Pertama,
demokrasi perwakilan adalah sebuah solusi pengganti atas demokrasi langsung di
tengah-tengah kompleksitas demografis dan sosiologis masyarakat Desa. Demokrasi
langsung dalam bentuk demokrasi elektoral hanya mungkin dijalankan dalam proses
pemilihan kepala Desa dan pemilihan parlemen Desa. Selain itu tidak mungkin
seluruh penduduk dewasa di Desa terlibat secara langsung dalam pembuatan
keputusan setiap hari. Namun demokrasi partisipatoris dan demokrasi deliberatif yang
melibatkan rakyat banyak tetap dibutuhkan untuk keperluan misalnya perencanaan
Desa lima tahunan maupun tahunan. Kedua, institusi demokrasi perwakilan adalah
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 94
institusi formal yang setiap hari berperan dalam pengambilan keputusan dan kontrol
terhadap eksekutif Desa. Ketiga, di tengah-tengah kompleksitas penduduk Desa,
institusi perwakilan Desa menjadi wadah representasi kelompok-kelompok
masyarakat Desa, terutama kelompok-kelompok marginal seperti perempuan dan
kaum miskin. Keempat, lembaga perwakilan yang representatif menjadi ajang yang
baik bagi proses pendidikan politik dan kaderisasi politik bagi para pemimpin lokal
dari bawah (grass roots). Kelima, parlemen Desa sejatinya dimaksudkan untuk
mendukung proses-proses penyelenggaraan pemerintahan Desa yang demokratis,
transparan, akuntabel, responsif dan partisipatif, sehingga rasa keadilan dan
kesejahteraan masyarakat Desa dapat diwujudkan.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 90
MUSYAWARAH DESA
( DEMOKRASI DELEBERATIF)
INSTITUSI REPRESENTASI POLITIK WARGA
1. FUNGSI LEGESLASI
2. FUNGSI KONTROL
3. FUNGSI BUDGETING
4. FUNGSI KONSULTATIF/
ARTIKULATIF
KEPALA DESA
(PEMERINTAH DESA)
WARGA
(CIVIL & POLITICAL RIGHT)
CHECK AND
BALANCES
AKUNTABILITAS
TRANSPARANSI
PARTISIPASI
METODE
REKRUITMEN:
PEMILIHAN/
MUSYAWARAH?
METODE
REKRUITMEN:
PEMILIHAN/
MUSYAWARAH?
METODE DELEGASI ATAU
LANGSUNG; BERJENJANG
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 91
5. Peraturan Desa
Sebagai konsekuensi atas penetapan kewenangan yang melekat pada Desa, maka
Desa mempunyai kewenangan (mengatur, mengurus dan bertanggungjawab) untuk
menyusun peraturan Desa. Peraturan Desa disusun oleh Kepala Desa dan BPD sebagai
kerangka kebijakan dan hukum bagi penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan
Desa. Penyusunan peraturan Desa merupakan penjabaran atas berbagai kewenangan yang
dimiliki Desa, tentu berdasarkan kepada kebutuhan dan kondisi Desa setempat, serta
mengacu pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebagai sebuah produk
hukum, peraturan Desa tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan
tidak boleh merugikan kepentingan umum. Sebagai sebuah produk politik, peraturan Desa
disusun secara demokratis dan partisipatif, yakni proses penyusunannya melibatkan
partisipasi masyarakat. Masyarakat mempunyai hak untuk mengusulkan atau memberi
masukan kepada BPD maupun Kepala Desa dalam proses penyusunan peraturan Desa.
Fasilitasi pemerintah kabupaten terhadap penyusunan peraturan Desa sangat
diperlukan untuk mempermudah dan membangun kapasitas pemerintah Desa untuk
menyusun perdes baik. Pengawasan (supervisi) kabupaten terhadap peraturan Desa sangat
diperlukan agar perdes tetap berjalan sesuai dengan norma-norma hukum, yakni tidak
menyimpang dari peraturan di atasnya dan tidak merugikan kepentingan umum.
Pengawasan bisa berbentuk preventif (proses konsultasi sebelum raperdes disahkan
menjadi perdes) dan berbentuk represif (membatalkan perdes yang bertentangan).
Setelah peraturan Desa ditetapkan secara formal oleh kepala Desa dan BPD, maka
tahap berikutnya adalah pelaksanaan perdes yang menjadi tanggungjawab kepala Desa.
BPD mempunyai hak melakukan pengawasan dan evaluasi terhadap pelaksanaan
peraturan Desa. Masyarakat juga mempunyai hak untuk melakukan monitoring dan
evaluasi secara partisipatif terhadap pelaksanaan perdes.
6. Perencanaan Pembangunan Desa
Perencanaan Desa merupakan alternatif komplementer atas keterbatasan
perencanaan daerah. Oleh karena itu perencanaan Desa mempunyai posisi yang
sangat penting karena (1) jika Desa mempunyai perencanaan sendiri (yang
dibimbing dengan kewenangan Desa) maka ia akan tumbuh menjadi kesatuan
pemerintahan dan masyarakat yang mandiri. Jika Desa mandiri, maka akan
menngurangi beban pemerintah kabupaten dan sekaligus mempercepat
tujuan‐tujuapenanggulangan kemiskinan dan kesejahteraan rakyat (2) perencanaan
Desa menjadi sebuah instrumen untuk merespon secara cepat, efisien dan efektif
atas masalah dan kebutuhan yang berskala local (3) kejelasan tentang perencanaan
Desa akan menggairahkan partisipasi dan kehidupan masyarakat Desa (4) belajar
pengalaman implementasi ADD, perencanaan Desa berlangsung secara dinamis,
partisipatif dan menjawab kebutuhan berskala local (5) sesuai dengan amanat PP
No. 72/2005, Desa diharuskan membuat perencanaan Desa yang didasarkan pada
kewenangan Desa.
Perencanaan Desa bukanlah perencanaan daerah yang berada di Desa,
melainkan sebagai sebuah sistem perencanaan yang berhenti di tingkat Desa atau
dikelola sendiri (self planning) oleh Desa serta berbasis pada masyarakat setempat,
dengan tetap mengacu pada perencanaan daerah yang telah ditetapkan.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 92
Perencanaan Desa ini memiliki tujuan (1) memotong mata rantai prosedur
perencanaan bertingkat (bottom up) yang terlalu panjang; (2) membawa perencanaan
betul‐betul dekat pada masyarakat di Desa sehingga agenda pembangunan Desa
menjadi lebih partisipatif dan reponsif pada kebutuhan masarakat setempat (3)
membuat proses subsidiaritas dalam pembangunan bekerja di level Desa, sehingga
bisa memperkuat tanggungjawab, membuka proses pembelajaran dan
membangkitkan prakarsa‐potensi lokal, (4) perencanaan Desa akan lebih efektif
menempa keleluasaan, kapasitas dan kemandirian Desa dalam menjalankan urusan
pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan yang sesuai dengan kebutuhan
masyarakat setempat, (5) membuat kepastian pelayanan publik dan pemerataan
pembangunan sampai ke level Desa yang dekat dengan rakyat, (6) menciptakan
produktivitas, efisiensi dan efektivitas pembiayaan pembangunan yang sesuai dengan
kebutuhan Desa.
Perencanaan Desa memiliki sejumlah ciri, meliputi:
a. Perencanaan Desa merupakan sistem perencanaan sendiri (self planning) yang
menjangkau urusan‐urusan pembangunan dan pemerintahan yang menjadi
kewenangan dan tanggungjawab Desa.
b. Kewenangan Desa yang sudah ditetapkan kemudian dicakup dengan perencanaan
Desa, membutuhkan dukungan dana alokasi Desa (ADD) dari pemerintah.
c. Perencanaan Desa dibuat dalam bentuk rencana strategis sebagai rencana jangka
panjang, rencana pembangunan jangka menengah (RPJMDes), dan rencana
pembangunan tahunan (RKPDes).
d. Perencanaan Desa merupakan sistem yang terpadu dan dibuat sistem budgeter
(budgetary system) di Desa melalui skema APBDes. Artinya, kecuali
perencanaan sektoral kabupaten maupun pelaksanaan tugas‐tugas pembantuan
(yang menjadi domain pemerintah supraDesa), program‐program pembangunan
yang bersifat spasial dan berbasis Desa sebaiknya diintegrasikan secara terpadu
dalam perencanaan Desa dan dana program‐program itu dimasukkan ke dalam
APBDes (budgetary system). Integrasi secara terpadu ini mempunyai beberapa
tujuan. Pertama, menghindari terjadinya “dualisme” perencanaan dan
pengelolaan pembangunan, sebagaimana Desa mengelola perencanaan rutin serta
agenda pembangunan lainnya (PPK, PEMP, P2MD, P3DT, dan lain‐lain) yang
berada di luar sistem anggaran Desa. Dalam praktiknya perencanaan rutin justru
sering terbengkelai karena kurang memiliki kepastian dana, sementara
program‐program luar itu memasok dana yang lebih besar dan lebih pasti.
Kedua, Desa akan lebih fokus merencanakan dan melaksanakan pembangunan
sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat.
e. Perencanaan Desa dikelola untuk merespons secara dekat‐langsung berbagai
kebutuhan masyarakat Desa serta diproses secara partisipatif. Forum
Musrenbangdes, LPMD, RT, RW, kelompok tani, kelompok perempuan, karang
taruna, kelompok keagamaan dan lain‐lain merupakan arena yang nyata untuk
mewadahi proses perencanaan partisipatif di Desa. Di internal Desa, partisipasi
pembangunan mensyaratkan adanya pelembagaan yang demokratis dalam
struktur pengambilan kebijakan Desa.
f. Perencanaan Desa tidak perlu dibawa atau diusulkan naik ke atas, misalnya
untuk memperoleh persetujuan. Musrenbang di kabupaten tidak lagi digunakan
untuk menilai, menyeleksi atau menyetujui usulan dari Desa. Dalam konteks
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 93
perencanaan Desa, kabupaten bertugas melakukan pembinaan, fasilitasi dan
supervisi.
g. Tanggungjawab perencanaan Desa diletakkan di tingkat Desa. Desa
menyampaikan dokumen‐dokumen perencanaan dan pelaksanaannya kepada
kabupaten sebagai bahan untuk melakukan pembinaan, fasilitasi dan supervisi.
7. Keuangan Desa
Keuangan Desa memegang peranan yang sangat penting dalam penyelenggaraan
pemerintahan Desa, oleh karena itu dalam Rencana Undang-Undang Desa ini akan
diperjelas mengenai kewenangan pendanaan dalam setiap kegiatan, penggalian sumber
pendapatan Desa, pengelolaan kekayaan Desa, hubungan Desa-supra Desa dalam
penggalian sumber pendapatan Desa, perencanaan dan pengelolaan Anggaran Pendapatan
dan Belanja Desa, pembentukan dan pengelolaan Badan Usaha Milik Desa.
Ada tiga prinsip dasar keuangan Desa. Pertama, Desa mempunyai hak untuk
memperoleh alokasi dari pemerintah karena Desa menjalankan fungsi-fungsi
pemerintahan, pembangunan, dan kemasyarakatan. Kedua, money follow function: uang
digunakan untuk membiayai fungsi, dimana fungsi ini berdasarkan kewenangan dan
perencanaan Desa. Ketiga, no mandate without funding: tidak ada mandat tanpa uang.
Prinsip ini berlaku dalam tugas pembantuan yang diberikan kepada Desa. Desa
mempunyai hak menolak tugas pembantuan apabila tidak disertai dana, personil, sarana
dan prasarana
Selain keuangan Desa bersumber dari lokal (PADes), juga bersumber dari
pemerintah dan sumbangan pihak ketiga. Ada beberapa model transfer uang yang masuk
ke Desa:
1. Investasi dari pemerintah untuk pengembangan kawasan/pembangunan peDesaan.
Anggaran ini merupakan kewenangan dan tanggungjawab pemerintah.
2. Alokasi dana Desa sebagai hak Desa karena menyelenggarakan fungsinya. ADD
dialokasikan langsung dari APBN, yang posisinya sebagai salah komponen tetap dalam
dana perimbangan yang diterima oleh kabupaten/kota. Dengan demikian dana
perimbangan yang diterima oleh kabupaten mencakup DAU, dana bagi hasil, Dana
Alokasi Khusus dan juga Alokasi Dana Desa. Jumlah ADD untuk setiap kabupaten/kota
ditentukan secara tetap namun beragam yang didasarkan pada perbedaan kondisi
geografis, demografis dan kemiskinan.
3. Akselerasi: dana yang digunakan untuk mempercepat realisasi perencanaan Desa.
Dana akselerasi lebih sebagai affirmative action untuk Desa-Desa yang masih
terbelakang. Dana ini tidak mempunyai perencanaan dan implementasi tersendiri,
melainkan menyatu (integrasi) dengan perencanaan Desa, karena itu harus masuk
dalam APBDes.
4. Insentif: dana ganjaran (reward) terhadap Desa yang berprestasi dalam
menyelenggarakan fungsinya
Selain itu, semua bantuan dari pemerintah dan pihak ketiga (program, dana, aset)
yang masuk ke Desa harus melalui rekening/kas Desa dan dicatat dalam APBDesa.
Perencanaan keuangan (APBDes) dilakukan secara partisipatif, dan pengelolaan keuangan
Desa menjadi kewenangan kepala Desa dengan menerapkan prinsip-prinsip efisiensi,
efektivitas, transparansi dan akuntabilitas.
Paralel dengan keuangan Desa itu, tantangan ke depan dalam penyusunan UU
Desa adalah bagaimana memberikan porsi kepada Desa untuk dapat mengelola
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 94
sumberdaya alam di wilayah yurisdiksinya. Sumberdaya alam di Desa berfungsi sebagai
sumberdaya ekonomi di Desa. Hal ini sangat dibutuhkan Desa sebagai basis produksi
untuk membiayai pembangunan dan kesejahteraan warga masyarakat. Pengembangan
kawasan dan pembangunan Desa yang memanfaatkan sumberdaya alam sangat
dibutuhkan untuk mendukung kesejahetaraan masyarakat. Namun, keputusan
pengembangan kawasan itu harus melibatkan partisipasi masyarakat serta memperhatikan
aspek keberlanjutan ekologis dan proteksi terhadap masyarakat. Tujuan-tujuan
pengembangan ekonomi kawasan ini dilandasi pemahaman bahwa partisipasi (akses, voice
dan kontrol) merupakan prinsip dasar yang mampu membuka ruang negosiasi bagi Desa
dan tercermin dalam kebijakan pembangunan.
BUMDes merupapakan alternatif yang dapat dikembangkan untuk mendorong
perekonomian Desa. Melalui alternatif usaha ini, diharapkan akan tercipta sumberdaya
ekonomi baru untuk mengatasi keterbatasan sumberdaya alam Desa. Beberapa usulan
sebaiknya menjadi pertimbangan:
a) UU Desa perlu mengatur sumber-sumber ekonomi seperti industri kecil dan menengah
bagi pemanfaatan Desa, bukan sekadar dikelola kabupaten secara sektoral.
b) BUMDes perlu diatur di dalam UU Desa (sebagaimana dalam PP No. 72/2005), untuk
menjadi pilar ekonomi Desa, termasuk model tata kelola dan keberlanjutan sebagai
sumberdaya ekonomi
c) UU Desa perlu menegaskan keharusan kerjasama antar Desa dalam pengembangan
ekonomi lokal yang saling menopang satu sama lainnya, disamping untuk mencegah
konflik, dan difasilitasi oleh kecamatan
d) UU Desa perlu mengamanatkan kombinasi perda dan perdes mengenai pemberdayaan
sektor ekonomi alternatif seperti industri kecil dan menengah yang dikelola berbasis
Desa
UU menjamin bahwa BUMDes bukan menjadi alat rente bagi penyelenggara
pemerintahan Desa, menjadi alat penting bagi Desa untuk melindungi dan
memberdayakan masyarakatnya, menjadi arena bagi warga Desa untuk bekerjasama
membangun ekonomi wilayahnya dan tidak menjebakkan diri pada berbagai bentuk
kerjasama dengan pihak luar yang justru mengancam ekonomi Desa, khususnya lapisan
bawah. Beberapa catatan untuk bahan perbaikan pasal yang lebih operasional adalah: (a
Dalam mengelanggarakan pemerintahan, Desa memiliki BUMDes yang berfungsi untuk
menstimuli, menfasilitasi dan melindungi dan memberdayakan kesejahteraan ekonomi
masyarakatnya. Dengan kata lain BUMDes dibentuk dengan kepentingan untuk
mendukung kegiatan ekonomi di Desa yang menjadi hajat hidup orang banyak di
Desanya; (b) BUMDes dibentuk melalui proses pengambilan keputusan antar pemerintah
Desa, BPD dan wakil-wakil warga masyarakat; (c) BUMDes merupakan usaha milik Desa
yang dikelola secara otonom oleh warga Desa; (d) Keuntungan usaha BUMDes sebesarbesarnya
untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan dialokasikan di bidang
pelayanan Desa dan mendukung berkembangnya BUMDes; (f) Jenis usaha yang
diselenggarakan peBUMDes adalah yang bebenar tidak mengancam tetapi justru
mendukung usaha ekonomi masyarakat Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 95
8. Kerjasama Desa
Kerjasama antar Desa menjadi penting ketika pertama, keterbatasan Desa, (1)
euforia otonomi Desa seringkali memunculkan egosentrisme Desa, dimana Desa merasa
mempunyai “kedaulatan” atas teritorial Desanya. Akibatnya, terjadi ketegangan dan konflik
antar Desa berkaitan dengan kepemilikan, ataupun pemanfaatan sumberdaya yang ada,
seperti; air, tanah maupun sumberdaya hutan. Konflik antar Desa tidak jarang ditnadai
dengan penggunaan kekerasan (2), munculnya kesenjangan kapasitas antar Desa, sehingga
tidak semua Desa memiliki kemampuan yang sama dalam mengelola pemerintahan dan
pembangunan. Argumentasi kedua, adalah keterbatasan kabupaten/ kota dalam
menyelenggarakan pelayanan publik dan pembangunan yang bisa menjangkau semua
Desa, karena konstrain geografis dan sebagainya.
Berlatar dua hal tersebut di atas, maka diperlukan semacam ruang antara dalam
menjembatani keterbatasan Desa maupun keterbatasan kabupaten/ kota. Selama ini,
dalam kerangka regulasi nasional, ruang antara itu dibayangkan berjalan melalui
mekanisme kerjasama antar Desa.
Kerjasama antar Desa sekaligus menjadi instrumen untuk membangun energi
kolektif antar Desa dalam menyelesaikan persoalan lokal dan sekaligus membangun
proteksi pada kepentingan Desa dari intervensi pasar di era globalisasi.
Ada sejumlah poin kritis berkaitan dengan kerjasama Desa antara lain: (1)
basis kerjasama Desa, (b) format kerjasama, (c) prinsip‐pinsip dasar kerjasama
Desa, (d) format kelembagaan kerjasama, (e) intervensi kabupaten dalam
pengaturan tentang kerjasama Desa, dan (f) model penyelesaian konflik kerjasama
Desa. Basis kerjasama Desa bertujuan untuk mencapai tujuan kesejahteraan
rakyat,menguatkan partisipasi masyarakat dan memperbesar ruang negosiasi Desa
dalam menentukan pengaturan kerjasama Desa, serta memperjelas model
penyelesaian konflik.
UU Desa yang akan dibangun harus:
a. Menyebutkan basis kerjasama Desa adalah untuk kepentingan Desa
masing‐masing sesuai dengan kewenangannya. sebagaimana telah diatur di
dalam UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005.
b. Memberikan peluang untuk membuka akses Desa melalui Forum perencanaan
pembangunan dan membuka kemungkinan bagi munculnya tiga format
kerjasama yakni kerjasama antar Desa; kerjasama Desa dengan pihak ketiga.
c. Kerjasama Desa merupakan bentuk kerjasama antar Desa dalam lingkup
kabupaten yang didasarkan pada kesamaan kepentingan dalam du hal; (1)
mengupayakan kepentingan yang berdimensi horizontal, yakni efektivitas dan
efisiensi penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik, pembangunan,
pengelolaan sumber daya dan ekosistem. (2) Dimensi yang vertikal, yakni
memperjuangkan kepentingan bersama antar Desa pada pemerintah kabupaten.
Sedangkan kerjasama dengan pihak ketiga merupakan bentuk kerjasama Desa
atau beberapa Desa dengan pihak ketiga, seperti private sectors, perorangan
maupun voluntary sectors. Ruang kerja sama antara Desa dengan pihak ketiga itu
dapat meliputi bidang yang sudah dirumuskan dalam PP No. 72/2005, yakni:
peningkatan perekonomian masyarakat Desa; peningkatan pelayanan pendidikan;
kesehatan; sosial budaya; ketentraman dan ketertiban; dan/atau pemanfaatan
sumber daya alam dan teknologi tepat guna dengan memperhatikan kelestarian
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 96
lingkungan. Terakhir, kerjasama Desa dengan pemerintah kabupaten merupakan
bentuk kerjasama antar Desa atau beberapa Desa dengan pemerintah kabupaten
dalam urusan pemerintahan yang bersifat concurrent. Urusan yang bersifat
concurrent artinya urusan pemerintahan yang penanganannyadalam bagian atau
bidang tertentu dapat dilakukn bersama antara Desa dengan pemerintah kabupaten.
Prinsip-prinsip kerjasama perlu dipertegas, berikut dengan mekanisme
implementasinya. Prinsip-prinsip tersebut adalah (a) prinsip eksternalitas yaitu
kerjasama seharusnya memperhatikan dampak yang dapat ditimbulkan dalam
kerjasama tersebut, (b) prinsip akuntabilitas yaitu kerjasama itu menjamin
berjalankan akuntabilitas, (c) prinsip efisiensi yaitu kerjasama dilakukan dengan
memperhatikan sumberdaya untuk mendapatkan ketepatan, kepastian dan
kecepatan hasil, (d) Prinsip keserasian yaitu kerjasama diselenggarakan dengan
prinsip saling berhubungan dan saling mendukung, (e) prinsip kelestarian
lingkungan, dan (f) prinsip kearifan lokal (g). kesekurelaan; (h). keadilan.
Berkaitan dengan model-model kerjasama Desa, UU Desa dapat mengikuti
model Asosiatif seperti diperkenalkan dalam UU No. 22/1999 atau mengikuti
model kerjsama antar Desa yang diperkenalkan UU No. 32/2004. Alternatif lain
adalah menggunakan model asosiatif yang bersifat vertikal. Atau, menggabungkan
model Assosiasi dengan Badan Kerjasama. Dalam model gabungan ini, ada 2 (dua)
elemen penting yang perlu diperhatikan yaitu: (a) sekretariat yang kuat untuk
menjadi dapur dari ide/gagasan dan kerja‐kerja, dan (b) sistem pengambilan
keputusan yang tidak dominatif melalui model pengambilan keputusan yang
konsultatif.
Berkaitan dengan pilihan konsep partisipasi dalam kerjasama Desa, UU Desa
dapat mengadopsi demokrasi langsung, dimana warga melalui delegasi mereka ikut
mengambil keputusan dalam kerjasama antar Desa atau demokrasi representatif
dimana wrga melalui BPD ikut mengambil keputusan. Setiap kerjasama yang
dilakukan oleh Desa, baik dengan Desa lain, pihak ketiga maupun pemerintah
harus mendapatkan pesetujuan warga secara delegatif, demikian pula ketika
kerjasama sudah dijalankan maka pemerintah Desa wajib melaporkan
perkembangan dan hasil kerjasama itu paa BPD dan warga
UU Desa memberi amanat untuk mewajibkan pembentukan Perda tentang
kerjasama Desa namun dengan memperjelas prinsip-prinsip dan kewajiban
pemerintah kabupaten. Pemerintah kabupaten wajib membuat ”payung hukum”
yang membuka ruang bagi ketiga bentuk kerjasama bisa dilakukan. ”Payung
hukum” itu bisa berbentuk Peraturan Daerah. Dalam peraturan daerah itu
disebutkan secara jelas kewajiban Pemerintah Kabupaten untuk memfasilitasi dan
memperkuat kapasitasDesa dalam menjalin jejaring antar Desa maupun dengan
pihak ketiga.
UU sebaiknya secara eksplisit mengatur model penyelesaian konflik Desa
melalui mekanisme mediasi antar Desa. Selain itu perlu mengatur rule of engagement
dari pemerintah atasan dalam penyelesaian konflik. Modal sosial/budaya yang
sudah berkembang dalam hubungan antar Desa dapat dipertemukan dengan rule of
engagement pemerintah.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 97
9. Lembaga Kemasyarakatan
Dalam ketentuan ini akan diatur mengenai tujuan pembentukan Lembaga
Kemasyarakatan, tata cara pembentukan Lembaga Kemasyarakatan, tugas dan fungsi
Lembaga Kemasyarakatan, hubungan lembaga kemasyarakatan dengan lembaga Desa yang
lain. Lembaga kemasyarakatan adalah lembaga yang dibentuk masyarakat dengan prinsipprinsip
kesukarelaan, kemandirian dan keragaman. Karakteristiknya terdiri dari lembaga
kemasyarakatan yang berbasis: kewilayahan, keagamaan, profesi, kebudayaan (termasuk
adat istiadat), kepemudaan, gender, dan interest group/kepentingan.
UU mengakui keberadaan lembaga kemasyarakatan dan perannya dalam
kepemerintahan Desa, seperti dalam musyawarah Desa, musyawarah perencanaan
pembangunan Desa, mengawasi pelaksanaan pembangunan dan pemerintahan. Fungsi
utama Lembaga kemasyarakatan adalah dalam penguatan komunitas dan social
security/ketahanan masyarakat dan dapat membantu pemerintah Desa dalam menjalankan
fungsi administrasi kepemerintahan.
10.Pembinaan dan Pengawasan
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan Desa dalam
pengaturan ini akan dititik beratkan pada peran masing susunan pemerintahan dalam
rangka meningkatkan kinerja penyelenggaraan pemerintahan Desa. Sebagaimana telah
ditetapkan dalam PP No. 72/2005, pembinaan dan pengawasan terhadap
penyelenggaraan pemerintahan Desa merupakan kewajiban pemerintah, provinsi,
kabupaten/kota dan kecamatan. Pembinaan dapat berbentuk penyusunan regulasi,
standar, panduan teknis, penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, asistensi
teknis dan lain-lain. Sedangkan pengawasan dilakukan secara preventif dan represif atas
penyelenggaraan pemerintahan Desa, termasuk monitoring dan evaluasi secara
berkelanjutan, baik dari atas maupun secara partisipatif di tingkat Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 98
BAB V
Penutup
1. Keputusan Pemerintah dan Komisi II DPR untuk melakukan revisi terhadap Undang-
Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah serta mendesain
kembali menjadi 3 Undang-Undang yang baru, yakni Undang-Undang Pemerintahan
Daerah, Undang-Undang Pemilihan Kepala Daerah dan Undang-Undang Desa adalah
suatu gagasan yang sangat baik dan perlu didukung oleh semua pihak dalam rangka
mewujudkan tata kelola pemerintahan yang lebih baik.
2. Dalam hubungannya dengan keinginan yang kuat untuk mewujudkan pembentukan
Undang-Undang Desa, hal ini semakin menunjukkan adanya suatu kesadaran dan
komitmen politik yang sangat tinggi untuk menempatkan dan memfokuskan Desa
sebagai sendi-sendi negara yang sangat penting dalam rangka mempercepat dan
mendukung pemerintahan di atasnya.
3. Secara filosofis, pembentukan Undang-Undang Desa akan menempatkan kembali Desa
sebagai susunan pemerintahan yang terdepan dalam penyelenggaraan urusan
pemerintahan yang langsung berhadapan dengan masyarakat.
4. Secara Yuridis, dengan pembentukan Undang-Undang Desa ini maka akan semakin
memperjelas kedudukan Desa dalam tata pemerintahan di Indonesia, hal ini
dikarenakan akan kembali sesuai dengan amanat Pasal 18 Undang-Undang Dasar
1945.
5. Secara Sosiologis, berbagai aspek yang menjadi permasalahan krusial masyarakat di
daerah Perdesaan akan segera dapat lebih difokuskan untuk ditangani, dengan
demikian maka cita-cita luhur bangsa Indonesia yang tertuang di dalam Pembukaan
Undang-Undang Dasar 1945 akan segera dapat diwujudkan.
Naskah Akademik RUU Desa| i
DIREKTORAT PEMERINTAHAN DESA DAN KELURAHAN
DIREKTORAT JENDERAL PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DAN DESA
DEPARTEMEN DALAM NEGERI
JAKARTA
2007
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| ii
DAFTAR ISI
Halaman
BAB I PENDAHULUAN ...................................................................................... 1
A. Latar Belakang ................................................................................... 1
B. Permasalahan ..................................................................................... 7
C. Dasar Pemikiran . ............................................................................... 8
D. Tujuan dan Sasaran Pengaturan ........................................................ 16
E. Metode dan Pendekatan Penulisan .................................................... 17
BAB II Teori dan Analisis Fakta
A. Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa.... .................. 19
B. Kedudukan dan Kewenangan Desa ................................................... 22
C. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa ............................................... 25
D. Perencanaan Pembangunan Desa.................................. ................... 32
E. Keuangan Desa .................................................................................. 34
F. Lembaga Kemasyarakatan ................................................................. 38
G. Kerjasama Desa ................................................................................. 38
BAB III Analisis dan Evaluasi Peraturan Perundang-undangan .............................. 41
A. Pengaturan Desa di Masa Hindia Belanda ........................................ 41
B. Pengaturan Desa di Masa Jepang ...................................................... 45
C. Pengaturan Desa 1945-1965 ............................................................ 46
D. Pengaturan Desa di Masa Orde Baru ................................................. 51
E. Pengaturan Desa UU No. 22/1999. ................................................... 54
F. Pengaturan Desa di UU No. 32/2004 ................................................ 59
1. Kedudukan, format, kewenangan Desa .......................................... 60
2. Demokrasi dan Tata Pemerintahan Desa ....................................... 63
3. Perangkat Desa .............................................................................. 65
4. Perencanaan dan Keuangan Desa .................................................. 67
5. Ekonomi dan Pembangunan Desa ................................................. 74
6. Kerjasama Antar Desa dan Relasi Desa-Kecamatan ........................ 76
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| iii
BAB IV Ruang Lingkup Pengaturan ...................................................................... 83
A. Pemahaman atas Hakekat Desa .......................................................... 83
B. Azas dan Prespektif Pengaturan Desa .................................................. 83
C. Ketentuan Umum ................................................................................ 86
D. Ruang Lingkup dan Isi Pengaturan ....................................................... 87
1. Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Desa
Serta Perubahan Status Desa Menjadi Kelurahan....... ........................ 87
2. Kedudukan dan Bentuk Desa................................ ............................... 88
3. Kewenangan Desa.............................................. ................................. 92
4. Penyelenggara Pemerintahan Desa....................... ............................... 94
5. Peraturan Desa .................................................................................. 100
6. Perencanaan Pembangunan Desa ..................................................... 101
7. Keuangan Desa ................................................................................. 103
8. Kerjasama Desa ................................................................................. 105
9. Lembaga Kemasyarakatan ................................................................. 108
10.Pembinaan dan Pengawasan ............................................................ 108
BAB V Penutup ................................................................................................ 109
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| iv
TIM PENYUSUN
NASKAH AKADEMIK
UNDANG-UNDANG TENTANG DESA
PENGARAH : Drs. AYIP MUFLICH, SH., M.Si.
PENANGGUNGJAWAB : Drs. PERSADAAN GIRSANG, M.Si.
TIM PENYUSUN :
1. Drs. E.B. Sitorus, M.Si.
2. Drs. Anselmus Tan, M.Pd.
3. Suprayitno, SH., MH.
4. Eko Prasetyanto PP., S.Si., M.Si., M.A.
5. Christiani R. Tarigan, S.Sos., M.A.
6. Sutoro Eko, S.IP., M.Si.
7. AA GN. Ari Dwipayana, S.IP., M.Si.
8. Elke Rapp
9. Ir. Diah Y. Rahardjo
10. Ir. Fristy Husbani
11. Ririn Sefsani, SE
12. Drs. Haryo Habirono
13. Ari Sujito, SIP., M.Si.
14. Widyo Hari, S.IP., M.Si.
15. Ir. Rosana Dewi
16. Drs. Bambang Hudayana, MA
Narasumber:
1. Prof. Dr. Robert Lawang
2. Dr. E. Koeswara
3. Dr. Maryunani
4. Dr. Arya Hadi Darmawan
5. Dr. Hastu Prabatmaja
6. Dr. Haryadi N.
7. Dr. Pitojo
8. Dr. Siti Zuhroh
9. Abdon Nababan
10. Himawan Estu Bagijo, S.H., M. Sc.
11. Dr. Roy V. Salomo
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 1
Bab I
Pendahuluan
A. Latar Belakang
Undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya
Bab XI yang mengatur mengenai Desa, telah berhasil menyempurnakan berbagai
aturan tentang Desa yang sebelumnya diatur dalam Undang-Undang No. 22 Tahun
1999. Namun dalam pelaksanaan selama beberapa tahun ini ternyata muncul
beberapa lapis permasalahan yang perlu segera dicermati. Pertama, UU No 32
Tahun 2004 belum secara jelas mengatur tata kewenangan antara Pemerintah,
Pemerintah daerah dan Desa. Berdasarkan prinsip desentralisasi dan otonomi luas
yang dianut oleh UU No. 32/2004, Pemerintah hanya menjalankan lima kewenangan,
dan diluar lima kewenangan itu menjadi kewenangan daerah. Dengan demikian
konsepsi dasar yang dianut UU No. 32/2004, otonomi berhenti di kabupaten/kota.
Kosekuensinya, pengaturan lebih jauh tentang Desa dilakukan oleh kabupaten/kota,
dimana kewenangan Desa adalah kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan
kepada Desa.
Semangat UU No. 32/2004 yang meletakan posisi Desa yang berada di bawah
Kabupaten tidak koheren dan konkruen dengan nafas lain dalam UU No. 32/2004
yang justru mengakui dan menghormati kewenangan asli yang berasal dari hak asalusul.
Pengakuan pada kewenangan asal-usul ini menunjukkan bahwa UU No.
32/2004 menganut prinsip pengakuan (rekognisi). Kosekuensi dari pengakuan atas
otonomi asli adalah Desa memiliki hak mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat (self governing community),
dan bukan merupakan kewenangan yang diserahkan pemerintahan atasan pada Desa.
Adanya dua prinsip/asas dalam pengaturan tentang Desa tentu saja
menimbulkan ambivalensi dalam menempatkan kedudukan dan kewenangan Desa.
Pertanyaan yang paling mendasar adalah apakah Desa memiliki otonomi? Ketidakjelasan
kedudukan dan kewenangan Desa dalam UU 32/2004 membuat UU No.
32/2004 belum kuat mengarah pada pencapaian cita-cita Desa yang mandiri,
demokratis dan sejahtera. Sejak lahir UU No. 22/1999 otonomi (kemandirian) Desa
selalu menjadi bahan perdebatan dan bahkan menjadi tuntutan riil di kalangan
asosiasi Desa (sebagai representasi Desa), tetapi sampai sekarang belum terumuskan
visi bersama apa makna otonomi Desa. Apakah yang disebut otonomi Desa adalah
“otonomi asli” sebagaimana menjadi sebuah prinsip dasar yang terkandung dalam UU
No. 32/2004, atau otonomi yang didesentralisasikan seperti halnya otonomi daerah?
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 2
Ada banyak kalangan bahwa otonomi Desa berdasar otonomi asli, yang berarti Desa
mengurus sendiri sesuai dengan kearifan dan kapasitas lokal, tanpa intervensi dan
tanggungjawab negara.
Namun ada banyak pandangan bahwa sekarang otonomi asli itu sudah hilang
sebab semua urusan pemerintahan sudah menjadi milik negara; tidak ada satupun
urusan pemerintahan yang luput dari pengaturan negara. Bagi banyak kalangan yang
sudah melampui (beyond) cara pandang otonomi asli menyampaikan dan menuntut
pemberian (desentralisasi) otonomi kepada Desa dari negara, yakni pembagian
kewenangan dan keuangan yang lebih besar. Pada jaman penjajahan misalnya, dalam
Revenue-Instruction Pasal 14 jelas ditegaskan bahwa Kepala Desa mempunyai
kewajiban yang berkenaan dengan penpadatan Desa secara luas. Bahkan dalam Pasal
74 ditegaskan bahwa tanggung jawab mengenai Pajak Desa adalah di tangan Kepala
Desa serta berbagai kewenangan lain misalnya dalam bidang penegakan hukum
(Soetardjo, 1984: 137-138). Berpangkal dari besarnya kewenangan Kepala Desa pada
jaman penjajahan ini, saat ini yang perlu diperhatikan adalah bagaimana Desa dapat
berdaya menjalankan berbagai kewenangan yang ada seperti dalam pengelolaan
hutan Desa, pasar Desa, batas Desa, perbaikan lingkungan, pengairan Desa dan
lainnya.
Nilai demokrasi Desa juga diperdebatkan oleh banyak kalangan. Pertanyaan
yang selalu muncul adalah bagaimana makna demokrasi substansial dan demokrasi
prosedural yang tepat dan relevan dengan konteks lokal Desa? UU No. 32/2004
mengusung nilai demokrasi substansial yang bersifat universal seperti akuntabilitas,
transparansi dan partisipasi. Tentu banyak pihak menerima nilai-nilai universal ini,
mengingat Desa sekarang telah menjadi institusi modern. Tetapi tidak sedikit orang
yang selalu bertanya: apakah nilai-nilai universal itu cocok dengan kondisi lokal,
apakah orang-orang lokal mampu memahami roh akuntabilitas, transparansi dan
partisipasi dengan cara pandang lokal, atau adakah nilai-nilai dan kearifan lokal yang
bisa diangkat untuk memberi makna dan simbol akuntabilitas, transparansi dan
partisipasi. Sementara perdebatan pada aras demokrasi prosedural terletak pada
pilihan: permusyawaratan yang terpimpin atau perwakilan yang populis.
Dari sisi kesejahteraan, UU No. 32/2004 memang telah membawa visi
kesejahteraan melalui disain kelembagaan otonomi daerah. Semua pihak mengetahui
bahwa tujuan besar desentralisasi dan otonomi daerah adalah membangun
kesejahteraan rakyat. Pemerintah daerah mempunyai kewajiban dan tanggungjawab
besar meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui kewenangan besar dan keuangan
yang dimilikinya. Tetapi visi kesejahteraan belum tertuang secara jelas dalam
pengaturan mengenai Desa. Berbagai pertanyaan selalu muncul terkait dengan visi
kesejahteraan Desa. Apakah UU No. 32/2004 sudah memberi amanat pemulihan dan
penguatan Desa sebagai basis penghidupan berkelanjutan (sustanaible livelihood) bagi
masyarakat Desa? Bagaimana hak-hak Desa untuk mengelola sumberdaya alam lokal?
Bagaimana pelayanan publik dan pembangunan daerah yang memungkinkan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 3
keseimbangan pendekatan sektoral dengan pendekatan spasial (Desa)? Bagaimana
sebenarnya fungsi Desa bagi kesejahteraan rakyat Desa? Apakah Alokasi Dana Desa
(ADD) cukup memadai untuk membangun kesejahteraan rakyat Desa?
Perdebatan mengenai otonomi, demokrasi dan kesejahteraan itu paralel
dengan pertanyaan fundamental tentang apa esensi (makna, hakekat, fungsi, manfaat)
Desa bagi rakyat. Apakah Desa hanya sekadar satuan administrasi pemerintahan, atau
hanya sebagai wilayah, atau hanya kampung tempat tinggal atau sebagai organisasi
masyarakat lokal? Apakah Desa tidak bisa dikembangkan dan diperkuat sebagai entitas
lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi
dan bermartabat secara budaya?
Kedua, disain kelembagaan pemerintahan Desa yang tertuang dalam UU No.
32/2004 juga belum sempurna sebagai visi dan kebijakan untuk membangun
kemandirian, demokrasi dan kesehteraan Desa. Isu keragaman, misalnya, selalu
mengundang pertanyaan tentang format dan disain kelembagannya. Meskipun UU
No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 mengedepankan keragaman, tetapi banyak
kalangan menilai bahwa disain yang diambil tetap Desa baku (default village), sehingga
kurang memberi ruang bagi optional village yang sesuai dengan keragaman lokal.
Format bakunya adalah Desa administratif (the local state government) atau disebut
orang Bali sebagai Desa Dinas, yang tentu bukan Desa adat yang mempunyai otonomi
asli (self governing community) dan bukan juga Desa otonom (local self government)
seperti daerah otonom. UU No. 32/2004 tidak menempatkan Desa pada posisi yang
otonom, dan tidak membolehkan terbentuknya Desa adat sendirian tanpa kehadiran
Desa administratif. Baik UU No. 22/1999 maupun UU No. 32/2004 menempatkan
Desa sebagai bagian (subsistem) pemerintahan kabupaten/kota.
Posisi Desa administratif itu membawa konsekuensi atas keterbatasan
kewenangan Desa, terutama pada proses perencanaan dan keuangan. Kewenangan
asal-usul (asli) susah diterjemahkan dan diidentifikasi karena keberagamannya.
Kewenangan dalam bidang-bidang pemerintahan yang diserahkan oleh/dari
kabupaten lebih banyak bersifat kewenangan sisa yang tidak dapat dilaksanakan oleh
Kebupaten/Kota dan mengandung banyak beban akena tidak disertai dengan
pendanaan yang semestinya. Misalnya kewenangan Desa untuk memberikan
rekomendasi berbagai surat administratif, dimana Desa hanya memberi rekomendasi
sedangkan keputusan berada di atasnya. Keterbatasan kewenangan itu juga membuat
fungsi Desa menjadi terbatas dan tidak memberikan ruang gerak bagi Desa untuk
mengurus Tata Pemerintahannya sendiri.
Demikian juga dalam hal perencanaan pembangunan. Desa hanya menjadi
bagian dari perencanaan daerah yang secara normatif-metodologis ditempuh secara
partisipatif dan berangkat dari bawah (bottom up). Setiap tahun Desa diwajibkan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 4
untuk menyelenggarakan Musrenbangdes untuk mengusulkan rencana kepada
kabupaten. Praktik empiriknya proses itu tidak menjadikan perencanaan yang
partisipatif, dimana perencanaan Desa yang tertuang dalam Musrenbang, hanya
menjadi dokumen kelengkapan pada proses Musrebang ti tingkat Kabupaten/Kota.
Ketiga, Desain UU No. 32 Tahun 2004 tentang Desa terlalu umum sehingga
dalam banyak hal pasal-pasal tentang Desa baru bisa dijalankan setelah lahir
Peraturan Pemerintah dan Perda. Kecenderungan ini membuat implementasi
kewenangan ke Desa sangat tergantung pada kecepatan dan kapasitas Pemerintah dan
pemerintah daerah dalam membuat pengaturan lebih lanjut tentang Desa.
Berdasarkan UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2004 mengamanatkan ada sebanyak 18
buah Peraturan Daerah dan dua Peraturan Bupati/Walikota yang harus dibentuk oleh
kabupaten/kota.
Tabel 1.1
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dan Peraturan Bupati/ Walikota
yang diamanatkan oleh PP No. 72/2005 tentang Desa
No. Amanat Dari Pasal
Materi
Pedoman
I. PERATURAN DAERAH
1. Pasal 4 ayat 1
Pembentukan, Penghapusan
dan Penggabungan Desa
PERMENDAGRI:
Pembentukan, Penghapusan
dan Penggabungan Desa
2.
Pasal 5 ayat 4
Perubahan Status Desa
menjadi Kelurahan
PERMENDAGRI: Perubahan
Status Desa menjadi Kelurahan
3.
Pasal 9 ayat 1
Penyerahan urusan yang
menjadi kewenangan Kab/Kota
yang diserahkan
pengaturannya kepada Desa
PERMENDAGRI: Penyerahan
urusan yang menjadi
kewenangan Kab/Kota yang
diserahkan pengaturannya
kepada Desa
4.
Pasal 13 ayat 1
Pedoman Penyusunan
Organisasi dan Tata Kerja
Pemerintahan Desa
5.
Pasal 17 ayat 7
Tata Cara pengangkatan
Pejabat Kepala Desa
6. Pasal 25 ayat 5, 6 Perangkat Desa
7.
Pasal 28
Kedudukan Keuangan Kepala
Desa dan Perangkat Desa
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 5
8. Pasal 42 BPD
9.
Pasal 53
Tata Cara Pemilihan,
Pencalonan, Pengangkatan,
Pelantikan dan Pemberhentian
Kepala Desa
10.
Pasal 54 ayat 1,2, 3
Pemilihan Kepala Desa dalam
Kesatuan Masyarakat Hukum
11.
Pasal 62
Pedoman, Pembentukan dan
Mekanisme Penyusunan
Peraturan Desa
PERMENDAGRI: Pedoman,
Pembentukan dan Mekanisme
Penyusunan Peraturan Desa
dan Peraturan Kepala Desa
12.
Pasal 66
Tahapan, Tata Cara
Penyusunan, Pengendalian
dan Evaluasi Pelaksanaan
Rencana Pembangunan Desa
13.
Pasal 70 ayat 3
Bagian Desa dari Perolehan
Bagian Pajak dan Retribusi
Daerah
14.
Pasal 72 ayat 1
Sumber Pendapatan Desa
15.
Pasal 81 ayat 1
Tata Cara Pembentukan dan
Pengelolaan BUMDesa
PERPRES: Pedoman
Pembentukan dan Pengelolaan
BUMDesa
16.
Pasal 85 ayat 1
Pelaksanaan Kerja Sama antar
Desa, dan Kerja Sama Desa
dengan Pihak Ketiga
17.
Pasal 88 ayat 3
Perencanaan, Pelaksanaan
Pembangunan, Pemanfaatan
dan Pendayagunaan Kawasan
18.
Pasal 97 ayat 1
Pedoman Lembaga
Kemasyarakatan
II. PERATURAN
BUPATI/WALIKOTA
1.
Pasal 74
Pedoman Penyusunan APB
Desa, Perubahan APB Desa,
dan Pertanggungjawaban
Pelaksanaan APB Desa
2.
Pasal 77
Pedoman Pengelolaan
Keuangan Desa
Banyaknya aturan pelaksana yang harus dibuat oleh Pemerintah dan
pemerintah daerah membuat proses implementasi otonomi Desa tidak bisa berjalan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 6
dengan optimal, karena kabupaten/ kota selalu akan menunggu lahirnya peraturan di
atasnya. Hal ini ditambah dengan pemahaman atas disain kelembagaan UU No.
32/2004 yang masih terbatas, serta menimbulkan masalah yang begitu kompleks
dalam implementasi (pelaksanaan). Pemerintah pusat (melalui Ditjen PMD Depdagri)
sudah membuat berbagai panduan standar maupun melakukan sosialisasi dan
koordinasi dengan para pejabat daerah pengelola Desa. Namun Pejabat daerah
mengalami kesulitan dalam meyakinkan atasannya (termasuk bupati) dan memberikan
sosialisasi lebih lanjut kepada Desa. Karena itu implementasi regulasi itu sangat
beragam. Sebagai contoh, di banyak kabupaten (NAD, Kalimantan Barat, Bali,
Maluku) sampai sekarang belum membentuk BPD versi UU No. 22/1999 dan BPD
versi UU No. 32/2004. Juga lebih banyak kabupaten yang belum menjalankan
kebijakan Alokasi Dana Desa (ADD), apalagi melaksanakan Permendagri No. 30/2006
tentang tata cara penyerahan urusan kewenangan Desa. Pendek kata, implementasi
UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2004 masih jauh dari harapan. Penyebabnya
bermacam-macam: pemahaman lokal yang terbatas, keengganan daerah untuk
menjalankan, daerah merasa rugi, tarik-menarik antara kabupaten dan Desa, dan lainlain.
B. Permasalahan
Berbagai permasalahan (pertanyaan) fundamental (esensi dan visi), struktural
dan disain kelembagaan (institusional) yang menjadi dasar bagi inisiatif RUU
Pemerintahan Desa adalah sebagai berikut:
Secara fundamental ada beberapa pertanyaan penting yang selama ini muncul:
a) Apa visi reformasi kebijakan Desa untuk memperbaiki masa depan Desa?
b) Apa makna dan relevansi otonomi Desa bagi kehidupan rakyat Desa, maupun
bagi survival ability dari bangsa dalam menghadapi globalisai?
c) Apa prinsip-prinsip dasar yang sebaiknya dimasukkan dalam penyelenggaraan
pemerintahan Desa dan penghidupan masyarakat Desa?
d) Bagaimana mensinergiskan pemberdayaan masyarakat dan pemerintahan Desa
sebagai satu kesatuan utuh untuk mempercepat pembangunan Desa?
e) Mengapa paradigma penyelenggaraan pemerintahan Desa untuk menuju
kemandirian belum berjalan secara efektif?
Secara struktural ada beberapa pertanyaan penting yang muncul:
a) Bagaimana mewujudkan kedaulatan rakyat di level grass roots (Desa) yang
menjadi cita-cita para founding fathers, amanat konstitusi serta kehendak
rakyat? Termasuk bagaimana untuk mengatasi persistent poverty, cyclical
poverty, seasonal poverty, dan accidental poverty yang ada di Desa?
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 7
b) Bagaimana memulihkan dan memperkuat kembali basis penghidupan
berkelanjutan bagi masyarakat Desa yang selama ini telah mengalami involusi?
c) Mengapa peran para pelaku di Desa (pemerintahan Desa, pihak swasta dan
masyarakatnya) belum optimal dalam mendukung penyelenggaraan otonomi
daerah?
d) Bagaimana meningkatkan peran pemerintahan Desa sebagai ujung tombak
pemerintahan di atasnya dalam rangka menyelenggarakan urusan
pemerintahan, pembangunan dan pemberdayaan masyarakat?
Secara institusional ada beberapa pertanyaan penting:
a) Bagaimana kedudukan (posisi) Desa yang tepat dalam konteks ketatanegaraan dan
semesta desentralisasi di Indonesia? Apakah Desa berada dalam subsistem
pemerintahan kabupaten/kota atau sebagai subsistem NKRI?
b) Bagaimana memperkuat kewenangan Desa agar dapat lebih berdaya dalam
mengatur dan mengurus dirinya sendiri? Bagaimana mengembalikan dan
mengembangkan prinsip subsidiarity dalam rangka memperkuat kewenangan
Desa. Bagaimana skema pembagian (penyerahan) kewenangan, perencanaan dan
keuangan kepada Desa?
c) Bagaimana memperkuat peran lembaga-lembaga yang ada di Desa (institution
building) dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan
pemberdayaan masyarakat? Bagaimana mensinergiskan peran lembaga-lembaga
bentukan dan lembaga-lembaga asli yang ada di Desa?
d) Bagaimana relasi antara pemerintah nasional, provinsi, kabupaten/kota, kecamatan
dan Desa yang memungkinkan penguatan otonomi Desa?Bagaimana
mengembangkan prinsip kerjasama Desa dalam memecahkan masalah dan
mengembangkan networking antar Desa?
e) Bagaimana posisi dan peran Desa dalam skema pembangunan nasional dan
pembangunan derah yang memungkinkan Desa dan masyarakat menjadi subyek
yang mandiri dan kuat?
f) Apa sumber-sumber ekonomi yang seharusnya diserahkan dan dikembangkan
sebagai penopang basis penghidupan masyarakat, pembangunan dan
kesejahteraan?
g) Apa makna, prinsip dasar dan format demokrasi yang tepat di aras Desa yang
memungkinkan tumbuhnya pemerintahan Desa yang kuat dan rakyat Desa yang
berdaulat? Apakah model demokrasi permusyawaratan atau demokrasi
perwakilan? Bagaimana pula memperkuat partisipasi (voice, akses dan kontrol)
kelompok-kelompok marginal (perempuan, kaum miskin, petani, dan lain-lain)
dalam proses politik dan perencanaan pembangunan Desa?
h) Bagaimana posisi dan peran lembaga-lembaga kemasyarakatan Desa?
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 8
i) Bagaimana skema birokrasi (perangkat) Desa yang kondusif bagi efektivitas
penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik dan pelaksanaan pembangunan
Desa?
C. Dasar Pemikiran
Dalam rangka menjawab berbagai persoalan di atas, salah satu grand strategy
yang sangat perlu dan mendesak adalah mengatur Desa dalam level Undang-undang.
Dalam waktu yang bersamaan, ketika upaya revisi kembali UU No. 32/2004 tengah
bergulir, muncul kesepakatan politik antara pemerintah dan DPR untuk memecah UU
No. 32/2004 menjadi tiga undang-undang: UU Pemerintahan Daerah, UU Pilkada
dan UU Pemerintahan Desa. Pemisahan ini yang membuat UU Pemerintahan Desa
tersendiri adalah ide dan keputusan yang sangat baik. Mengapa? Ada beberapa
argumen penting yang melandasinya.
1. Argumen historis
Pertama, Desa-Desa yang beragam di seluruh Indonesia sejak dulu merupakan
basis penghidupan masyarakat setempat, yang notabene mempunyai otonomi dalam
mengelola tatakuasa dan tatakelola atas penduduk, pranata lokal dan sumberdaya
ekonomi.
Pada awalnya Desa merupakan organisasi komunitas lokal yang mempunyai
batas-batas wilayah, dihuni oleh sejumlah penduduk, dan mempunyai adat-istiadat
untuk mengelola dirinya sendiri. Inilah yang disebut dengan self-governing
community. Sebutan Desa sebagai kesatuan masyarakat hukum baru dikenal pada
masa kolonial Belanda. Desa pada umumnya mempunyai pemerintahan sendiri yang
dikelola secara otonom tanpa ikatan hirarkhis-struktural dengan struktur yang lebih
tinggi. Di Sumatera Barat, misalnya, nagari adalah sebuah “republik kecil” yang
mempunyai pemerintahan sendiri secara otonom dan berbasis pada masyarakat (selfgoverning
community).
Desa-Desa di Jawa sebenarnya juga menyerupai “republik kecil”, dimana
pemerintahan Desa dibangun atas dasar prinsip kedaulatan rakyat. Trias politica yang
diterapkan dalam negara-bangsa modern juga diterapkan secara tradisional dalam
pemerintahan Desa. Desa-Desa di Jawa, mengenal Lurah (kepala Desa) beserta
perangkatnya sebagai badan eksekutif, Rapat Desa (rembug Desa) sebagai badan
legislatif yang memegang kekuasaan tertinggi, serta Dewan Morokaki sebagai badan
yudikatif yang bertugas dalam bidang peradilan dan terkadang memainkan peran
sebagai badan pertimbangan bagi eksekutif (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Kedua, secara historis, semua masyarakat lokal di Indonesia mempunyai
kearifan lokal secara kuat yang mengandung roh kecukupan, keseimbangan dan
keberlanjutan, terutama dalam mengelola sumberdaya alam dan penduduk. Diantara
kearifan-kearifan lokal tersebut, ada beberapa aturan hukum adat yang mengatur
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 9
masalah pemerintahan, pengelolaan sumberdaya, hubungan sosial, dan seterusnya.
Pada prinsipnya aturan lokal itu dimaksudkan untuk menjaga keseimbangan dan
keberlanjutan hubungan antar manusia dan hubungan antara manusia dengan alam
dan Tuhan.
2. Argumen filosofis-konseptual
Pertama, Secara filosofis jelas bahwa sebelum tata pemerintahan di atasnya
ada, Desa itu lebih dulu ada. Oleh karena itu sebaiknya Desa harus menjadi landasan
dan bagian dari tata pengaturan pemerintahan sesudahnya. Desa yang memiliki tata
pemerintahan yang lebih tua, seharusnya juga menjadi ujung tombak dalam setiap
penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan.
Kedua, mengikuti pendapat Prof. Mr J de Louter, seorang ahli tata negara
Belanda dan F. Laceulle dalam suatu laporannya yang menyatakan bahwa bangunan
hukum Desa merupakan fundamen bagi tatanegara Indonesia (Sutardjo, 1984: 39).
Artinya bahwa bangsa dan negara sebenarnya terletak di Desa, maka pengaturan Desa
dalam Undang-Undang adalah sangat mendesak karena jenis dan hierarki peraturan
perundang-undangan ini akan menentukan luasnya jangkauan pengaturan mengenai
Desa. Artinya pengaturan dalam Undang-Undang ini akan menentukan pula maju
mundurnya Desa yang berimplikasi pada pemerintahan yang ada di atasnya.
Otonomi dan demokrasi Desa yang akan dibingkai dengan undang-undang
tentang Desa bukan sekadar perkara kelembagaan semata, melainkan mempunyai
dasar filosofis yang dalam. Kita membutuhkan bangsa yang mandiri-bermartabat,
butuh negara (pemerintah) yang kuat (berkapasitas dan bertenaga) dan demokratis.
Upaya penguatan otonomi daerah dan “otonomi Desa” menjadi bagian dari cita-cita
itu, sekaligus hendak membangun imajinasi Indonesia yang kuat dan sempurna, yang
melampui (beyond) sentralisme dan lokalisme. NKRI akan menjadi lebih kuat bila
ditopang oleh kedaulatan rakyat serta kemandirian lokal (daerah dan Desa), yakni
pusat yang “menghargai” lokal dan lokal yang “menghormati” pusat. Kemandirian
Desa akan menjadi fondasi dan kekuatan NKRI dan imajinasi Indonesia itu. Jika Desa
selamanya marginal dan tergantung, maka justru akan menjadi beban berat
pemerintah dan melumpuhkan fondasi NKRI. Kedepan kita membutuhkan Desa
sebagai entitas lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya
secara ekonomi dan bermartabat secara budaya.
Ketiga, UU tentang pemerintahan Desa merupakan instrumen untuk
membangun visi menuju kehidupan baru Desa yang mandiri, demokratis dan
sejahtera. Apa maknanya? Pertama, kemandirian Desa bukanlah kesendirian Desa
dalam menghidupi dirinya sendiri. Kemandirian Desa tentu tidak berdiri di ruang yang
hampa politik, tetapi juga terkait dengan dimensi keadilan yang berada dalam konteks
relasi antara Desa (sebagai entitas lokal) dengan kekuatan supraDesa (pusat dan
daerah) yang lebih besar. Secara lokal-internal, kemandirian Desa berarti kapasitas
dan inisiatif lokal yang kuat. Inisiatif lokal adalah gagasan, kehendak dan kemauan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 10
entitas Desa yang berbasis pada kearifan lokal, komunalisme dan modal sosial
(kepemimpinan, jaringan dan solidaritas sosial). Dengan demikian, inisiatif lokal yang
kuat merupakan fondasi lokal bagi kemandirian Desa.
Tetapi inisiatif lokal ini tidak bakal tumbuh dengan baik jika tidak ada ruang
yang memungkinkan (enabling) untuk tumbuh. Regulasi yang mengandung banyak
instruksi dan intervensi tentu akan menumpulkan inisiatif lokal. Karena itu
kemandirian Desa membutuhkan kombinasi dua hal: inisiatif lokal dari bawah dan
respons kebijakan. Dari atas dibutuhkan pengakuan (rekognisi) negara terhadap
keberadaan entitas Desa dan termasuk organisasi masyarakat adat, yang kemudian
dilanjutkan dengan penetapan hak, kekuasaan, kewenangan, sumberdaya dan
tanggungjawab kepada Desa. Kewenangan memungkinkan Desa mempunyai
kesempatan dan tanggungjawab mengatur rumah tangganya sendiri dan kepentingan
masyarakat setempat, yang sekaligus akan menjadi bingkai bagi Desa untuk membuat
perencanaan lokal. Perencanaan Desa akan memberikan keleluasaan dan kesempatan
bagi Desa untuk menggali inisiatif lokal (gagasan, kehendak dan kemauan lokal), yang
kemudian dilembagakan menjadi kebijakan, program dan kegiatan dalam bidang
pemerintahan dan pembangunan Desa.
Kemandirian itu sama dengan otonomi Desa. Gagasan otonomi Desa
sebenarnya mempunyai relevansi (tujuan dan manfaat) sebagai berikut:
• Memperkuat kemandirian Desa sebagai basis kemandirian NKRI.
• Memperkuat posisi Desa sebagai subyek pembangunan;
• Mendekatkan perencanaan pembangunan ke masyarakat;
• Memperbaiki pelayanan publik dan pemerataan pembangunan;
• Menciptakan efisiensi pembiayaan pembangunan yang sesuai dengan kebutuhan
lokal;
• Menggairahkan ekonomi lokal dan penghidupan masyarakat Desa;
• Memberikan kepercayaan, tanggungjawab dan tantangan bagi Desa untuk
membangkitkan prakarsa dan potensi Desa;
• Menempa kapasitas Desa dalam mengelola pemerintahan dan pembangunan;
• Membuka arena pembelajaran yang sangat berharga bagi pemerintah Desa,
lembaga-lembaga Desa dan masyarakat.
• Merangsang tumbuhnya partisipasi masyarakat lokal.
Kedua, demokrasi adalah nilai dan sistem yang memberi bingkai tata
pemerintahan Desa. Secara konseptual demokrasi mengandung sejumlah prinsip
dasar: representasi, transparansi, akuntabilitas, responsivitas dan partisipasi, yang
semua prinsip ini menjadi fondasi dasar bagi pengelolaan kebijakan, perencanaan
Desa, pengelolaan keuangan Desa dan pelayanan publik. Kalau prinsip-prinsip dasar
ini tidak ada di Desa, maka akan muncul “penguasa tunggal” yang otokratis, serta
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 11
kebijakan dan keuangan Desa akan berjalan apa adanya secara rutin, atau bisa terjadi
kasus-kasus bermasalah yang merugikan rakyat Desa.
Demokrasi Desa akan membuka ruang bagi rakyat untuk menyampaikan
aspirasinya kepada pemerintah Desa. Aspirasi adalah fondasi kedaulatan rakyat yang
sudah lama diamanatkan dalam konstitusi. Demokrasi juga menjadi arena untuk
mendidik mental dan kepribadian rakyat agar mereka lebih mampu, mandiri, militan
dan mempunyai kesadaran tentang pengelolaan barang-barang publik yang
mempengaruhi hidup mereka. Pendidikan dan pembelajaran ini penting, mengingat
masyarakat cenderung pragmatis secara ekonomi dan konservatif secara politik, akibat
dari perkembangan zaman yang mengutamakan orientasi material.
Ketiga, isu kesejahteraan mencakup dua komponen besar, yakni penyediaan
layanan dasar (pangan, papan, pendidikan dan kesehatan) dan pengembangan
ekonomi Desa yang berbasis pada potensi lokal. Kemandirian dan demokrasi Desa
merupakan alat dan peta jalan untuk mencapai kesejahteraan rakyat Desa.
Desentralisasi memungkinkan alokasi sumberdaya kepada Desa, dan demokrasi
memungkinkan pengelolaan sumberdaya Desa berpihak pada rakyat Desa. Hak Desa
untuk mengelola sumberdaya alam, misalnya, merupakan modal yang sangat berharga
bagi ekonomi rakyat Desa. Demikian juga dengan alokasi dana Desa yang lebih besar
akan sangat bermanfaat untuk menopang fungsi Desa dalam penyediaan layanan
dasar warga Desa. Namun, kesejahteraan rakyat Desa yang lebih optimal tentu tidak
mungkin mampu dicakup oleh pemerintah Desa semata, karena itu dibutuhkan juga
kebijakan pemerintah yang responsif dan partisipatif, yang berorientasi pada
perbaikan pelayanan dasar dan pengembangan ekonomi lokal.
3. Argumen yuridis
Pertama, Undang-undang Dasar 1945 mengamanatkan dalam Pasal 18b
adanya kesatuan masyarakat hukum adat. Kemudian dalam penjelasan umum
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dijelaskan ”....,
maka otonomi Desa akan diberikan kesempatan untuk tumbuh dan berkembang
mengikuti perkembangan dari Desa itu sendiri...” Hal ini berarti bahwa Desa sebagai
susunan pemerintahan terendah di Indonesia mempunyai identitas dan entitas yang
berbeda dan perlu di atur tersendiri dalam bentuk Undang-Undang. Selain itu, usulan
mengenai pentingnya Undang-undang mengenai Desa ini dikemukakan oleh Dewan
Perwakilan Rakyat sebagai pemegang kekuasaan legislatif.
Sejumlah isu yang terkandung UUD 1945 tentu membutuhkan penjabaran
lebih lanjut dalam bentuk undang-undang. Termasuk pasal 18 yang mengatur
keberadaan daerah besar dan kecil. Pasal 18 itu berbunyi: Pembagian daerah
Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya
ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar
permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam
daerah-daerah yang bersifat istimewa. Desa sebenarnya termasuk daerah-daerah kecil
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 12
yang mempunyai hak-hak asal-usul dan bersifat istimewa. Dalam penjelasan juga
ditegaskan: “Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan daerah
propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil’. Ini berarti bahwa daerah
yang lebih kecil mencakup kabupaten/kota dan Desa, atau setidaknya undang-undang
juga harus memberi kedudukan yang tepat keberadaan Desa yang telah ada jauh
sebelum NKRI lahir, dan Desa pada masa kolonial juga telah diatur tersendiri (Yando
Zakaria, 2002).
Kedua, pengakuan dan penghormatan negara terhadap Desa dalam konstitusi
sebenarnya nampak jelas (Yando Zakaria, 2002). Dalam penjelasan Pasal 18
disebutkan bahwa: Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250
zelfbesturende landchappen dan volksgetneenschappen, seperti Desa di Jawa dan Bali,
negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerahdaerah
itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai
daerah yang bersifat istimewa. Kalimat ini menegaskan bahwa NKRI harus mengakui
keberadaan Desa-Desa di Indonesia yang bersifat beragam. Konsep zelfbesturende
landchappen identik dengan Desa otonom (local self government) atau disebut Desa
Praja yang kemudian dikenal dalam UU No. 19/1965, yakni Desa sebagai kesatuan
masyarakat hukum yang berhak dan berwenang mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri. Sedangkan konsep volksgetneenschappen identik dengan kesatuan
masyarakat hukum adat atau menurut orang Bali disebut dengan “Desa adat” atau self
governing community. Zelfbesturende landchappen akan mengikuti azas desentralisasi
(pemberian) dan volksgetneenschappen akan mengikuti azas rekognisi/pengakuan
(meski azas ini tidak dikenal dalam semesta teori desentralisasi).
Namun keragaman dan pembedaan zelfbesturende landchappen (Desa
otonom) dan volksgetneenschappen (Desa adat) itu lama kelamaan menghilang,
apalagi di zaman Orde Baru UU No. 5/1979 melakukan penyeragaman dengan
model Desa administratif, yang bukan Desa otonom dan bukan Desa adat. Lebih
memprihatinkan lagi, UUD 1945 Amandemen Kedua malah menghilangkan istilah
Desa. Pasal 18 ayat 1 menegasakan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas
daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang
tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota mempunyai pemerintahan daerah yang diatur
dengan undang-undang”. Juga pasal 18B ayat 2 menegaskan: Negara mengakui dan
menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak
tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat
dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”.
Meskipun istilah Desa hilang dalam UUD 1945 amandemen ke-2, tetapi
klausul “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum
adat beserta hak-hak tradisionalnya…” berarti mengharuskan negara melakukan
rekognisi terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat, yang di dalamnya
mencakup Desa, nagari, mukim, huta, sosor, kampung, marga, negeri, parangiu,
pakraman, lembang dan seterusnya. UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 telah
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 13
memberikan pengakuan itu dan secara nasional melakukan penyebutan Desa (atau
dengan nama lainnya). Pengakuan diberikan kepada eksistensi Desa (atau nama lain)
beserta hak-hak tradisionalnya hak asal-usul. Kebijakan yang sama juga terlihat
misalnya dalam UU No. 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh yang mengakui kembali
keberadaan mukim (berada di tengah kecamatan dan Desa/gampong), yang selama
Orde Baru mukim dihilangkan dari struktur hirarkhis dan hanya menempatkan
gampong sebagai Desa.
Ketiga, penyerahan urusan/kewenangan dari kabupaten/kota kepada Desa
sebenarnya tidak dikenal dalam teori desentralisasi. Karena itu jika UU Desa disusun
terpisah dari UU Pemda, hal ini akan semakin mempertegas amanat dan makna Pasal
18 UUD 1945, sekaligus akan semakin memperjelas posisi (kedudukan) dan
kewenangan Desa atau memperjelas makna otonomi Desa.
4. Argumen Sosiologis
Pertama, secara sosiologis, jelas bahwa untuk menciptakan masyarakat adil
dan makmur seperti yang diamanatkan dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar
1945, bangsa Indonesia harus memulai paradigma pembangunan dari bawah (Desa)
karena sebagian besar penduduk Indonesia beserta segala permasalahannya tinggal di
Desa. Tetapi selama ini, pembangunan cenderung berorientasi pada pertumbuhan
dan bias kota. Sumberdaya ekonomi yang tumbuh di kawasan Desa diambil oleh
kekuatan yang lebih besar, sehingga Desa kehabisan sumberdaya dan menimbulkan
arus urbanisasi penduduk Desa ke kota. Kondisi ini yang menciptakan ketidakadilan,
kemiskinan maupun keterbelakangan senantiasa melekat pada Desa.
Kedua, ide dan pengaturan otonomi Desa kedepan dimaksudkan untuk
memperbaiki kerusakan-kerusakan sosial, budaya ekonomi dan politik Desa.
“Otonomi Desa” hendak memulihkan basis penghidupan masyarakat Desa, dan
secara sosiologis hendak memperkuat Desa sebagai entitas masyarakat paguyuban
yang kuat dan mandiri, mengingat transformasi Desa dari patembayan menjadi
paguyuban tidak berjalan secara alamiah sering dengan perubahan zaman, akibat dari
interupsi negara (struktur kekuasaan yang lebih besar).
Ketiga, pengaturan tentang otonomi Desa dimaksudkan untuk merespon
proses globalisasi, yang ditandai oleh proses liberalisasi (informasi, ekonomi, teknologi,
budaya, dan lain-lain) dan munculnya pemain-pemain ekonomi dalam skala global.
Dampak globalisasi dan ekploitasi oleh kapitalis global tidak mungkin dihadapi oleh
lokalitas, meskipun dengan otonomi yang memadai. Tantangan ini memerlukan
institusi yang lebih kuat (dalam hal ini negara) untuk menghadapinya. Oleh karena
diperlukan pembagian tugas dan kewenangan secara rasional di negara dan
masyarakat agar dapat masing-masing bisa menjalankan fungsinya. Prinsip dasar yang
harus dipegang erat dalam pembagian tugas dan kewenangan tersebut adalah Daerah
dan Desa dapat dibayangkan sebagai kompartemen-kompartemen fleksibel dalam
entitas negara. Berikutnya, ketiganya memiliki misi yang sama yaitu mewujudkan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 14
kesejahteraan masyarakat, bahkan yang lebih mendasar adalah survival ability bangsa.
Otonomi Desa adalah instrumen untuk menjalankan misi tersebut. Oleh karena itu,
tidak tepat kalau dalam otonomi daerah atau Desa justru melemahkan bangunan
NKRI atau survival ability bangsa. Ini mungkin terjadi kalau tidak ada pengaturan tepat
antara peran negara, daerah dan Desa. Perlu diingat bahwa negara tidaklah sekedar
agregasi daerah-daerah atau Desa-Desa yang otonom. (Hastu, 2007). Spirit Desa
bertenaga sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan bermartabat
secara budaya sebenarnya menjadi cita-cita dan fondasi lokal-bawah yang
memperkauat negara-bangsa (Sutoro Eko, 2007; AMAN, 2006).
5. Argumen Psikopolitik
Pertama, sejak kemerdekaan sebenarnya Indonesia telah berupaya untuk
menentukan posisi dan format Desa yang tepat sesuai dengan konteks keragaman
lokal. Perdebatan terus berlangsung mengawali penyusunan UU, tetapi sulit
membangun kesepakatan politik. UU No. 19/1965 tentang Desa Praja sebenarnya
merupakan puncak komitmen dan kesepakatan politik yang mendudukkan Desa
sebagai daerah otonom tingkat III. Tetapi karena perubahan paradigma politik dari
Orde Lama ke Orde Baru, UU tersebut tidak berlaku.
Selama puluhan tahun pencarian tentang posisi dan format Desa betul-betul
mengalami kesulitan yang serius. Mendiang Prof. Selo Soemardjan (1992) selalu
menyoroti betapa sulitnya menempatkan posisi dan format Desa. Demikian tuturnya:
Mengenai pembentukan daerah-daerah administratif pada umumnya tidak
dijumpai masalah-masalah yang berarti, baik secara hukum maupun politis.
Sebaliknya menghadapi Desa, negeri, marga dan sebagainya yang diakui sebagai
daerah istimewa tampaknya ada berbagai pendapat yang berbeda-beda yang
sampai sekarang belum dapat disatukan dengan tuntas. Perbedan pendapat itu
mengakibatkan keragu-raguan pemerintah untuk memilih antara sistem
desentralisasi dua tingkat, yaitu dengan daerah otonomi tingkat I dan tingkat II
saja dan sistem tiga tingkat dimana di bawah tingkat II ditambah tingkat III.
Kedua, secara psikopolitik, Desa tetap akan marginal dan menjadi isu yang
diremehkan ketika pengaturannya ditempatkan pada posisi subordinat dan subsistem
pengaturan pemerintahan daerah. Desa mempunyai konteks sejarah, sosiologis, politik
dan hukum yang berbeda dengan daerah. Karena itu penyusunan UU Desa tersendiri
sebenarnya hendak ”mengeluarkan” Desa dari posisi subordinat, subsistem dan
marginal dalam pemerintahan daerah, sekaligus hendak mengangkat Desa pada posisi
subyek yang terhormat dalam ketatanegaraan Republik Indonesia.
Ketiga, secara politik penguatan otonomi Desa melalui UU Desa tersendiri
sebenarnya juga menjadi aspirasi Desa yang disuarakan oleh asosiasi pemerintah Desa
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 15
dan Badan Perwakilan Desa. Mereka senantiasa menuntut perhatian pemerintah pada
Desa, kesejahteraan yang lebih baik, kedudukan dan kewenangan Desa yang lebih
besar, penempatan Desa sebagai subyek pemerintahan dan pembangunan, alokasi
dana Desa yang lebih memadai, serta pembangunan yang betul-betul berangkat dari
bawah (bottom up). Sementara Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) senantiasa
menuntut pengakuan negara terhadap adat. Aspirasi dari bawah tersebut tentu
memperoleh dukungan dari berbagai organisasi masyarakat sipil, termasuk Forum
Pengembangan Pembaharuan Desa (FPPD).
D. Tujuan dan Sasaran Pengaturan
Penulisan naskah akademik ini dimaksudkan untuk memberikan justifikasi
akademik (historis, filosofis, konseptual, sosiologis, politik dan yuridis) atas penyusunan
RUU Pemerintahan Desa. Tujuan besarnya adalah:
a) Sebagai dasar penyusunan Undang-Undang Pemerintahan Desa yang berpihak
pada upaya pencapaian Desa yang mandiri, demokratis dan sejahtera, yang semua
ini menjadi fondasi lokal atas terbangunnya NKRI yang kuat, demokratis dan
desentralistik;
b) Melakukan analisis akademik mengenai berbagai aspek dari peraturan perundangundangan
tentang pemerintahan Desa yang hendak dirancang;
c) Mengkaji secara mendalam dasar-dasar yuridis, filosofis dan sosiologis mengenai
arti pentingnya Undang-Undang Desa.
Undang-undang yang hendak disusun ini tentu tidak mungkin melakukan
pengaturan terhadap seluruh aspek kehidupan Desa, apalagi yang terkait dengan
aspek kemasyarakatan (adat-istiadat, kearifan lokal, modal sosial, kearifan lokal, dan
sebagainya) Desa yang sudah berjalan normal. Pengaturan yang terlalu detail dan jauh
terhadap ”Desa” juga menunjukkan intervensi negara yang justru melumpuhkan
masyarakat. Prinsip dasarnya, UU ini memberi amanat kepada negara untuk
memberikan pengakuan (rekognisi) dan perlindungan (proteksi) terhadap aspek-aspek
kemasyarakatan Desa. Karena itu UU yang hendak disusun ini bukanlah Undangundang
Desa (yang menyeluruh) melainkan Undang-undang tentang tatakelola
(governance) Desa atau disebut dengan UU tentang Desa.
Adapun sasaran pengaturan yang dikemukakan dalam naskah akademik ini
mencakup:
1. Memberikan kejelasan dan kebenaran atas ”otonomi Desa” (kedudukan, format,
hak, kewenangan, dan fungsi Desa) di tengah-tengah keragaman dan keunikan
lokal.
2. Memberikan kejelasan dan pandu arah mengenai pembentukan, penggabungan,
dan pemekaran Desa, serta perubahan status dari Desa menjadi keluarahan.
3. Membentuk kembali format demokrasi dalam susunan dan tata pemerintahan
Desa; termasuk akuntabilitas pemerintah Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 16
4. Memberikan aspek teknokratis dalam susunan dan fungsi perangkat Desa tanpa
mengabaikan konteks lokal;
5. Menyusun kedudukan dan disain institusional atas perencanaan dan keuangan
Desa;
6. Menegaskan kembali tentang sumber-sumber ekonomi dan pembangunan Desa;
termasuk tatakelola sumberdaya alam.
7. Memperjelas skema hubungan kerjasama Desa.
8. Menyusun disain kelembagaan pembinaan dan pengawasan pemerintah terhadap
Desa.
E. Metode dan Pendekatan Penulisan
Dalam penulisan naskah akademik ini, metode/pendekatan yang digunakan
adalah melalui studi literatur dan studi regulasi, yang didiskusikan melalui beberapa
seri Focus Group Discussion (FGD) dan lokakarya yang lebih besar. Adapun
sistematika penulisan yang digunakan dalam naskah akademik ini mengikuti
sistematika penulisan berdasarkan Perpres No. 68/2005 tentang Penyusunan dan
Pengelolaan Program Legislasi Nasional, yaitu:
a) Bagian Pertama:
1. Sampul Depan/Cover
2. Kata Pengantar
3. Daftar Isi
b) Bagian Kedua:
1) Bab 1 Pendahuluan: (1) Latar Belakang; (2) Pokok-pokok permasalahan; (3)
Dasar Pemikiran perlunya peraturan perundang-undangan (4) Tujuan dan
Sasaran pengaturan; (5) Metode/Pendekatan Penulisan (deskriptif analitis).
2) Bab 2 Teori dan Analisis Fakta: menguraikan berbagai teori, gagasan-gagasan,
dan konsepsi dari materi hukum yang ditinjau dari berbagai aspek atau
bidang kehidupan yang terkait dengan peraturan perundang-undangan yang
akan dibuat, yang berasal dari hasil penelitian atau observasi, baik yang
bersifat empiris maupun normatif
3) Bab 3 Analisis dan Evaluasi Peraturan Perundang-undangan: menguraikan
asas-asas hukum yang akan dimuat dalam perumusan materi muatan
Rancangan Peraturan Perundang-undangan disertai dengan analisis dan
evaluasi peraturan perundang-undangan terkait yang disajikan dalam bentuk
uraian yang sistematis yang ditinjau secara sistemik holistik
4) Bab 4 Ruang Lingkup Pengaturan Naskah Akademik Rancangan Peraturan
Perundang-undangan: (1) Ketentuan Umum; (2) Materi Pokok yang akan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 17
diatur; (3) Ketentuan Sanksi (jika diperlukan); (4) Ketentuan Peralihan (jika
diperlukan); (5) Ketentuan penutup
c) Bagian Ketiga:
Bab 5 Penutup yang menguraikan tentang saran/rekomendasi.
d) Bagian Keempat:
Daftar Pustaka
Lampiran
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 18
Bab II
Teori dan Analisis Fakta
A. Philosophy
Setelah mempertanggungjawabkan kerangka metodologi naskah akademik
dalam bab I, Bab II ini hendak menggambarkan konteks empirik yang akan menjadi
titik pijak dan proyeksi reformasi kebijakan dan pengaturan mengenai pemerintahan
Desa. Secara khusus bab ini hendak menganalisis fakta-fakta empirik yang berkaitan
dengan isu penggabungan, penghapusan dan pembentukan Desa; isu kedudukan dan
kewenangan Desa; isu penyelenggaraan pemerintahan Desa; isu perencanaan
pembangunan Desa; keuangan Desa; isu lembaga kemasyarakatan; dan isu kerjasama
antar Desa.
1. Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa
Ada beberapa fakta empirik yang penting menyangkut isu ini. Pertama, luasan
(size) geografis dan demografis Desa menjadi isu penting dalam otonomi Desa,
terutama sebagai basis kekuatan sumberdaya lokal. Berdasarkan kalkulasi nominal,
Desa umumnya mempunyai keterbatasan luas wilayah, jumlah penduduk, potensi
Desa, dan lain-lain. Provinsi NAD mempunyai jumlah penduduk sebesar 3.899.290
jiwa, yang mendiami wilayah seluas 56.500,51 Km2 dan Desa sejumlah 5.853 dan
kelurahan 112. Tetapi Sumatera Utara, dengan penduduk sebesar 12.333.974 dan
wilayah seluas 72.427,81 (lebih besar dari NAD), mempunyai Desa/kelurahan lebih
sedikit dari NAD, yakni 4.924 dan 547 kelurahan. Sumatera Barat yang mempunyai
penduduk lebih besar dari NAD (yakni sebesar 4.549.383 jiwa pada tahun 2007),
tetapi hanya mempunyai Desa (Nagari) sebanyak 634 ditambah 256 kelurahan.
Jumlah Desa yang relatif kecil juga terjadi di Bangka Belitung (266 Desa), Kepulauan
Riau (144 Desa), Daerah Istimewa Yogyakarta (391 Desa), Bali (602 Desa), NTB (711
Desa), Sulawesi Tenggara (364), dan Gorontalo (312 Desa). Jawa Tengah (seluas
32.799,71 Km2 dan berpenduduk 32.952.040 jiwa) dan Jawa Timur (seluas 46.689,64
dan berpenduduk 37.076.283 jiwa) memegang rekor kepemilikan Desa, yakni
masing-masing 7.817 Desa dan 744 kelurahan serta 7.682 Desa dan 785 kelurahan.
Jawa Tengah yang memiliki luas wilayah dan jumlah penduduk lebih kecil daripada
Jawa Timur dan Jawa Timur, tetapi mempunyai jumlah Desa terbanyak di Indonesia.
Kalau dihitung secara rata-rata setiap Desa/kelurahan di Jawa Tengah mempunyai
wilayah seluas 3,83 Km2 dan berpenduduk rata-rata 3.849 jiwa. Sementara
tetangganya, DIY, mempunyai komposisi yang lebih menarik daripada Jawa Tengah,
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 19
yakni rata-rata Desa/kelurahan mempunyai wilayah seluas 7,15 Km2 dan dihuni
penduduk oleh sekitar 7.488 jiwa.
Memang sejauh ini belum ada ukuran yang ideal untuk luasan wilayah sebuah
Desa, sebagai kekuatan penopang bagi otonomi Desa, karena potret yang kontras
antara NAD dan Sumatera Barat di satu sisi serta Jawa Tengah dan DIY di sisi lain bisa
menjadi bahan kajian berikutnya. Tetapi beberapa orang, termasuk pada sosiolog
seperti Selo Soemardjan (1992) maupun Nasikun (2004) masih meragukan apakah
mungkin kecilnya ukuran Desa menjadi basis yang kuat bagi otonomi Desa. Karena itu
keduanya mengusulkan perlunya penggabungan Desa-Desa yang kecil seperti pernah
terjadi di Daerah Istimewa Yogyakarta pada masa Sultan HB IX. Kondisi geografis,
demografis maupun spasial Desa itu tentu merupakan masalah yang harus
diperhatikan dalam mendisain otonomi Desa.
Selain ukuran di atas, ada juga masalah lain yang muncul paralel dengan
ukuran Desa, yakni masalah pemekaran dan penggabungan Desa. Desa-desa di Jawa
Tengah umumnya tidak mau digabung. Di Luar Jawa terjadi kecenderungan
pemekaran Desa, apalagi di daerah transmigrasi yang selalu menambah jumlah Desa.
Jumlah Desa di Indonesia dari tahun ke tahun semakin bertambah banyak (pemekaran
Desa). Pada tahun 1969/70, tercatat sejumlah 44.478 Desa kemudian bertambah
menjadi 45.587 Desa pada tahun 1973/74, bertambah lagi sekitar 15 ribu
Desa/kelurahan menjadi 60.645 pada tahun 1978/79. Pada tahun 1983/84, ketika
terjadi penataan Desa baru berdasarkan UU No. 5/1979, jumlah Desa/kelurahan
bertambah menjadi 66.437. Sekarang, 2007, jumlah Desa/kelurahan mencapai
69.926, meskipun Sumatera Barat sejak 2000/2001 melakukan penciutan Desa sekitar
5000-an.
Hal ini menunjukkan bahwa laju pemekaran Desa jauh meningalkan laju
penghapusan atau penggabungan Desa. Beberapa studi menunjukkan bahwa
bertambah jumlah Desa ini lebih didasarkan pada motif: perebutan sumber daya;
politik pembentukkan dan pemekaran kecamatan dan kabupaten baru; politik etnikidentitas;
primordialisme; memperbesar akses sumberdaya dari pemerintah dan
sebagainya. Di Sumatera Barat, misalnya, terjadi pembengkakan jumlah Desa dari
500-an menjadi 5000-an pada tahun 1980-an karena dimaksudkan sebagai siasat
lokal untuk memperbanyak perolehan Bantuan Desa. Tetapi yang menarik, setelah
kembali ke Nagari, Sumatera Barat melakukan penggabungan Desa kembali sesuai
dengan satuan teritorial semula, yakni dari 5000-an menjadi sekitar 600-an Nagari.
Kedua, penggabungan, penghapusan dan pembentukan Desa sangat terkait
dengan persyaratan yang ditetapkan oleh kerangka regulasi. Pada zaman Belanda
pengaturan mengenai Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa secara
yuridis termuat dalam Bijblad no. 9308 yang ditetapkan dengan gouvernementsbesluit
tanggal 28 Oktober 1919 no. 13 tentang penggabungan dan pemecahan Desa
(Soetardjo, 1984: 68). Tujuan dari pemerintah Belanda untuk mengadakan
penggabungan Desa adalah untuk memperkuat dasar kemasyarakatan Indonesia.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 20
Menurut Soetardjo (1984: 69), yang berhak untuk mengambil inisiatif dalam
penggabungan atau pemecahan Desa adalah: (1) Pamong Praja; (2) Pemerintah
daerah Kabupaten; atau (3) Rakyat Desa bersangkutan.
Syarat-syarat penggabungan atau pemecahan Desa di dasarkan pada luas
wilayah, jumlah penduduk dan kekuatan untuk membiayai dirinya sendiri. Namun
berdasarkan hasil pengkajian dikemukakan bahwa penggabungan atau pemecahan
Desa tidak disenangi oleh masyarakat. Penggabungan atau pemecahan Desa dapat
menyebabkan lemahnya ikatan masyarakat yang ada di dalam Desa (Desa-verband),
bahkan dapat mengakibatkan lemahnya hubungan antara masyarakat dan kepala
Desanya (Soetardjo, 1984: 73).
Pasca kemerdekaan, pengaturan tentang penggabungan, penghapusan dan
pembentukkan Desa diatur dalam UU dan peraturan perundang-undangan lainnya.
Dalam UU no. 32 Tahun 2004, P3D diatur dalam pasal 200 ayat ayat 2 yang
menyebutkan : “ Pembentukkan, penghapusan dan atau penggabungan Desa dengan
memperhatikkan asal usulnya atas prakaras masyarakat”. Persyaratan itu tentusaja
sangat longgar karena Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa hanya
didasarkan pada prakarsa masyarakat. Akibatnya jumlah pemekaran Desa menjadi
semakin besar, tanpa memperhatikkan aspek-aspek kapasitas pemerintahan, maupun
kemampuan keuangan.
Ketiga, sejalan dengan proses modernisasi, maka beberapa Desa kemudian
berubah menjadi kelurahan. Secara regulatif hal ini dimungkinkan oleh UU no. 32
Tahun 2004 yang dalam pasal 200 ayat 3 menyebutkan “ Desa di kabupaten/ kota
secara bertahap dapat diubah atau disesuaikan statusnya menjadi kelurahan sesuai
dengan usul dan prakaras pemerintah Desa bersama badan permusyawaratan Desa
yang ditetapkan oleh Perda”. Namun, dalam perubahan status Desa menjadi
kelurahan timbul permasalahan yang menyangkut peralihan pemilikan aset dan
perubahan perangkat Desa. Peralihan itu tentu saja berpengaruh terhadap sistem
penganggaran daerah.
Keempat, Pemekaran Desa tidak diikuti dengan penetapan dan penegasan
batas Desa di dalam peta Desa dan penyelesaian kejelasan pembagian aset Desa.
Akibatnya pasca pemekaran muncul konflik antara Desa induk dengan Desa
pemekaran atau bahkan antara Desa pemekaran dengan Desa tetangga.
2. Kedudukan dan Kewenangan Desa
Dalam isu kedudukan dan kewenangan Desa ada fakta empirik yang menarik
bahwa kedudukan dan kewenangan Desa dalam sejarah Desa sepanjang zaman
(prakolonial, kolonial, pasca kemerdekaan, Orde Baru dan era reformasi)
ditempatkan dalam subordinasi atau satelit dari struktur supradesa yang lebih besar.
Karya monumental Denys Lombard (1996) menggambarkan secara gamblang
bagaimana kerajaan-kerajaan konsentris di zaman prakolonial melakukan
penundukkan dan penaklukan terhadap Desa-desa di bumi Jawa, yang waktu itu
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 21
masih disebut sima. Karya Frans Husken (1998) memberikan kisah berkelanjutan
tentang kapitalisasi, eksploitasi dan diferensiasi sosial di Desa sejak masa kolonial.
Karya Hans Antlov (1986), dengan tema “negara dalam Desa”, menggambarkan
dengan jelas bagaimana sentralisme dan otoriarianisme negara bekerja di aras lokal.
Karya Yando Zakaria, Abih Tandeh (2000), menunjukkan penghabisan dan
penindasan negara terhadap masyarakat Desa di zaman Orde Baru.
Pada zaman penjajahan Belanda, telah diterbitkan Indische Staatsregeling pada
tahun 1848, yang mulai berlaku pada tahun 1854. Adapun ketentuan mengenai Desa
diatur dalam Pasal 128, sebagai berikut:
1. Desa-Desa bumiputera dibiarkan memilih kepala anggota pemerintahan Desanya
sendiri, dengan persetujuan penguasa yang ditunjuk untuk itu menurut ordonansi.
Gubernur Jenderal menjaga hak tersebut terhadap segala pelanggarannya.
2. Dengan ordonansi dapat ditentukan keadaan dimana Kepala Desa dan anggota
pemerintah Desa diangkat oleh penguasa yang ditunjuk untuk itu.
3. Kepala Desa bumiputera diberikan hak mengatur dan mengurus rumah tangganya
dengan memperhatikan peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh Gubernur
Jenderal, pemerintah wilayah dan residen atau pemerintah otonom yang ditunjuk
dengan ordonansi.
4. Jika yang ditentukan dalam ayat (1) dan (3) dari pasal ini tidak sesuai dengan
lembaga masyarakat atau dengan hak-hak yang diperkenankan dimiliki, maka
berlakunya ditangguhkan.
5. Dengan Ordonansi dapat diatur wewenang dari Desa Bumiputera untuk: (a)
memungut pajak di bawah pengawasan tertentu; (b) didalam batas-batas tertentu
menetapkan hukuman terhadap pelanggaran atas aturan yang diadakan oleh Desa;
6. Desa yang sebagian atau seluruhnya berada dalam batas suatu kota, dimana telah
dibentuk dewan menurut ayat (2) pasal 21 atau ayat (2) pasal 124 sepanjang
mengenai daerah yang termasuk di dalam batas termaksud; dapat dihapuskan
dengan ordonansi atau bila dianggap perlu dikecualikan dari berlakunya aturan
yang ditetapkan dalam ayat (3) pasal ini. Sebagai akibat dari tidak diberlakukannya
aturan tersebut, jika perlu dapat dibuat ordonansi (Suhartono, 2001: 46-47).
Ketika intervensi dan eksploitasi kolonial terhadap Desa berjalan, pemerintah
kolonial Belanda juga mengeluarkan “Regeeringsreglement” 1854, sebagai cikal-bakal
pengaturan tentang daerah dan Desa. Pasal 71 (pasal 128.I.S.) menegaskan tentang
kedudukan Desa, yakni: Pertama, bahwa Desa yang dalam peraturan itu disebut
“inlandsche gemeenten” atas pengesahan kepala daerah (residen), berhak untuk
memilih kepalanya dan pemerintah Desanya sendiri. Kedua, bahwa kepala Desa itu
diserahkan hak untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dengan
memperhatikan peraturan-peraturan yang keluar dari gubernur jenderal atau dari
kepala daerah (residen).
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 22
Atas dasar ketentuan itu, dengan Ordonansi tanggal 3 Februari 1906, lahirlah
peraturan yang mengatur pemerintahan dan rumah tangga Desa, terutama hanya
berlaku di Jawa dan Madura. Peraturan itu, yang dimuat dalam Staasblad 1906 N0.
83, diubah dengan Staablad 1910 No. 591, Staadblad. 1913 No. 235 dan Staadblad,
1919 No. 217 dikenal dengan nama “Islandsche Gemeente-Ordonnantie”. Penjelasan
atas Ordonnantie itu yang dimuat dalam Bijblad 6567 mengatakan, bahwa ketetapanketetapan
dalam Ordonnantie secara konkret mengatur bentuk, kewajiban dan hak
kekuasaan pemerintah Desa baik berdasarkan hukum ketataprajaan maupun
berdasarkan hukum perdata. Meskipun berbagai peraturan yang muncul masih jauh
dari sempurna, tetapi dalam rangka perundang-undangan Hindia Belanda semuanya
telah berhasil menghilangkan keragu-raguan tentang kedudukan Desa sebagai badan
hukum, lebih dari posisi Desa sekadar kesatuan komunal masyarakat. Peraturan telah
berhasil pula mengembangkan kemajuan kedudukan hukum Desa sebagai pemilik
harta benda (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Ada berbagai catatan atas keluarnya peraturan itu. Van Deventer
menyambutnya dengan gembira. Dengan peraturan tadi, kata Van Deventer, hak
Desa untuk mendapat dan menguasai milik sendiri telah diberi dasar hukum.
Berdasarkan hak itu Desa akan dapat menyusun “pendapatan Desa” sendiri. Hal ini
penting berhubungan dengan hendak didirikannya sekolah Desa dan lumbung Desa
pada waktu itu. Sebaliknya Mr. Van Bockel dalam Koloniale Studien tahun 1921
mengatakan, bahwa peraturan itu merupakan sebuah tatapraja untuk Desa, yang
dimasukkan dengan paksa ke dalam suatu susunan yang asing baginya dengan tiada
mengingat tingkat kecerdasan rakyat dan susunan tatapraja dalam daerah. Van
Vollenhoven berpendapat senada. Setelah mengucapkan penghargaannya terhadap
tujuan ordonansi diatas, yang bermaksud hendak menguatkan kedudukan Desa, maka
ia mencela bahwa dalam peraturan itu membuat ordonansi kurang cukup
mengindahkan sifat-sifat asli dari Desa di daerah Jawa, Madura dan Pasundan.
Dalam konteks ini “Islandsche Gemeente Ordonantie” tahun 1906 tidak
berlaku untuk empat daerah Swapraja di Surakarta dan Yogyakarta. Di daerah-daerah
tadi, yang pada hakekatnya adalah daerah Negorogong di zaman dahulu, dimana
otonomi Desa karena percampuran kekuasaan Raja -- antara lain disebabkan oleh
apanage-stelsel sejak 1755 -- telah menjadi rusak, maka kedudukan Desa sebagai
daerah hukum otonom sudah rusak pula.
Meski demikian, hukum asli yang menjadi pokok-pokok dasar kebudayaan
bangsa, meskipun telah terpendam dibawah reruntuhan Desa asli selama ratusan
tahun, setelah kesatuan Desa sebagai daerah hukum itu di daerah Swapraja di Jawa
dihidupkan kembali, maka ia hidup kembali juga. Begitu kuatnya, hingga waktu
permulaan kemerdekaan di daerah Yogyakarta muncul peraturan untuk
menggabungkan Desa-desa yang kecil-kecil menjadi kesatuan daerah yang lebih
besar. Peraturan itu mengalami kesulitan. Lain dari itu, sebagai penjelmaan dari
kesatuan daerah hukum itu barangkali belum diketahui umum, bahwa daerah
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 23
Yogyakarta penjualan tanah milik di Desa (malah juga penggadaian) kepada seorang
yang bukan penduduk Desa, harus mendapat ijin dari rapat Desa.
Pada tahun 1941, pemerintah kolonial mempertinggi status Desa dengan
mengeluarkan sebuah Ordonantie terkenal dengan sebutan Desa Ordonantie (S. 1941
No. 356) (Nitinegoro, 1964 dalam Suhartono, 2001: 48). Rancangan Desaordonannantie
baru disampaikan oleh Pemerintah Hindia Belanda pada tanggal 23
Januari 1941 kepada Volksraad. Ordonnantie itu kemudian ditetapkan pada tanggal 2
Agustus 1941 (stbl. 1941 no. 356). Substansi Desa ordonanntie baru berlainan dengan
ordonanntie-ordonanntie sebelumnya. Prinsipnya ialah supaya kepada Desa diberi
keleluasaan untuk berkembang menurut potensi dan kondisinya sendiri. Untuk
mencapainya, Desa tidak lagi dikekang dengan berbagai peraturan-peraturan (regulasi)
yang mengikat dan instruktif. Berdasarkan atas prinsip itu dalam Desa-ordonanntie
baru dinyatakan perbedaan antara Desa yang sudah maju dan Desa yang belum maju.
Untuk Desa yang sudah maju, pemerintahan dilakukan oleh sebuah Dewan Desa
(Desaraad), sedang Desa untuk yang belum maju pemerintahan disusun tetap
sediakala, yaitu pemerintahan dilakukan oleh Rapat Desa yang dipimpin oleh kepala
Desa yang dibantu oleh parentah Desa. Selanjutnya dalam Desa-ordonnantie baru itu,
pemerintah hendaknya minimal mencampuri dalam rumah tangga Desa dengan
peraturan-peraturan yang mengikat, bahkan dalam pemerintahan Desa itu diharuskan
lebih banyak menggunakan hukum adat. Namun sampai pada waktu jatuhnya
pemerintahan Hindia Belanda Desa-ordonnantie itu belum bisa dijalankan.
Di zaman Orde Baru, modernisasi yang diperkenalkan pada masyarakat Desa
melalui mekanisme pembangunan Desa merupakan manifestasi kontrol negara pada
masyarakat Desa. Hal ini diungkapkan secara gamblang dan konseptual oleh Mohtar
Mas'oed (1994) sebagai berikut:
Sebagai bagian dari pembangunan nasional, Pembangunan Masyarakat Desa
(PMD) dikonseptualisasikan sebagai proses pengkonsolidasian berbagai wilayah
teritorial dan pengintegrasian kehidupan masyarakat dalam berbagai dimensi
(sosial, kultural, ekonomi maupun politik) ke dalam satu unit yang utuh. Dalam
perspektif ini, program PMD yang dilakukan oleh pemerintah Orde Baru
mengandung dua proses yang berjalan serentak namun kontradiktif. Pertama,
PMD merupakan proses "memasukkan Desa ke dalam negara", yaitu melibatkan
masyarakat Desa agar berperan serta dalam masyarakat yang lebih luas. Ini
dilakukan melalui pengenalan kelembagaan baru dalam kehidupan Desa dan
penyebaran gagasan modernitas. Kedua, PMD juga berwujud "memasukkan
negara ke Desa". Ini adalah proses memperluas kekuasaan dan hegemoni negara
sehingga merasuk ke dalam kehidupan masyarakat Desa dan sering
mengakibatkan peningkatan ketergantungan Desa terhadap negara.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 24
Argumen itu mengandung makna bahwa pada tahap pertama Pemerintah
menjanjikan warga Desa untuk dilibatkan dalam pembangunan. Berbagai jenis
proyek pembangunan diperkenalkan, baik melalui mekanisme PELITA, yang
dilaksanakan berbagai instansi sektoral maupun melalui skema INPRES dan Bandes,
telah berfungsi sebagai penyalur berbagai sumberdaya yang dimiliki pemerintah ke
masyarakat. Sebagian besar kebijakan publik itu telah berhasil memobilisasi penduduk
Desa bisa menikmati hasil-hasil pembangunan, dan yang lebih penting lagi, bisa
menerapkan hak, kewajiban dan tanggung jawab sebagai warga penuh. Dengan kata
lain, proses ini bisa membuka jalan menuju partisipasi, modernisasi dan demokratisasi.
Motif yang melatar belakangi UU No. 5/1979 adalah untuk melakukan
reformasi birokrasi Desa agar lebih mampu menggerakkan rakyat dalam programprogram
pemerintah pusat serta dapat menyelenggarakan administrasi Desa yang
meluas dan efektif. Disamping itu juga untuk menyeragamkan kedudukan Desa dan
kesatuan adat-istiadat yang masih berlaku, menjadi satu kesatuan pemerintahan Desa
yang lingkup kekuasaan wilayahnya meliputi dusun lama yang berada di bawah
naungan tradisi lama yang dihapuskan. Kesatuan masyarakat hukum, adat istiadat,
kebiasaan yang masih hidup masih diakui, sepanjang hal itu dapat menunjang
kelangsungan pembangunan dan ketahanan nasional.
3. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa
Sebagai miniatur negara Indonesia, Desa menjadi arena politik paling dekat
bagi relasi antara masyarakat dengan pemegang kekuasaan (perangkat Desa). Di satu
sisi, para perangkat Desa menjadi bagian dari birokrasi negara yang mempunyai daftar
tugas kenegaraan, yakni menjalankan birokratisasi di level Desa, melaksanakan
program-program pembangunan, memberikan pelayanan administratif kepada
masyarakat. Tugas penting pemerintah Desa adalah memberi pelayanan administratif
(surat-menyurat) kepada warga.
Di sisi lain, karena dekatnya arena, secara normatif masyarakat akar-rumput
sebenarnya bisa menyentuh langsung serta berpartisipasi dalam proses pemerintahan
dan pembangunan di tingkat Desa. Para perangkat Desa selalu dikonstruksi sebagai
“pamong Desa” yang diharapkan sebagai pelindung dan pengayom warga masyarakat.
Para pamong Desa beserta elite Desa lainnya dituakan, ditokohkan dan dipercaya
oleh warga masyarakat untuk mengelola kehidupan publik maupun privat warga Desa.
Dalam praktiknya antara warga dan pamong Desa mempunyai hubungan kedekatan
secara personal yang mungkin diikat dengan tali kekerabatan maupun ketetanggaan,
sehingga kedua unsur itu saling menyentuh secara personal dalam wilayah yang lebih
privat ketimbang publik. Batas-batas urusan privat dan publik di Desa sering kabur.
Sebagai contoh, warga masyarakat menilai kinerja pamong Desa tidak menggunakan
kriteria modern (transparansi dan akuntabilitas), melainkan memakai kriteria
tradisional dalam kerangka hubungan klientelistik, terutama kedekatan pamong
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 25
dengan warga yang bisa dilihat dari kebiasaan dan kerelaan pamong untuk
beranjangsana
Jika pemerintah Desa menjadi sentrum kekuasaan politik, maka kepala Desa
(lurah Desa) merupakan personifikasi dan representasi pemerintah Desa. Semua
perhatian di Desa ditujukan kepada Kepala Desa secara personal. “Hitam putihnya
Desa ini tergantung pada lurahnya”, demikian ungkap seorang warga Desa. Kades
harus mengetahui semua hajat hidup orang banyak, sekalipun hanya selembar daun
yang jatuh dari pohon. Karena itu kepala Desa selalu sensitif terhadap legitimasi di
mata rakyatnya. Legitimasi berarti pengakuan rakyat terhadap kekuasaan dan
kewenangan kepala Desa untuk bertindak mengatur dan mengarahkan rakyat. Kepala
Desa yang terpilih secara demokratis belum tentu memperoleh legitimasi terusmenerus
ketika menjadi pemimpin di Desanya. Legitimasi mempunyai asal-usul dan
sumbernya. Legitimasi kepala Desa bersumber pada ucapan yang disampaikan, nilainilai
yang diakui, serta tindakan yang diperbuat. Umumnya kepala Desa yakin bahwa
pengakuan rakyat sangat dibutuhkan untuk membangun eksistensi dan menopang
kelancaran kebijakan maupun tugas-tugas yang diemban, meski setiap kepala Desa
mempunyai ukuran dan gaya yang berbeda-beda dalam membangun legitimasi.
Tetapi, kepala Desa umumnya membangun legitimasi dengan cara-cara yang sangat
personal ketimbang institusional. Kepala Desa dengan gampang diterima secara baik
oleh warga bila ringan tangan membantu dan menghadiri acara-acara privat warga,
sembada dan pemurah hati, ramah terhadap warganya, dan lain-lain.
Kepala Desa selalu tampil dominan dalam urusan publik dan politik, tetapi dia
tidak mengembangkan sebuah tata pemerintahan yang bersendikan transparansi,
akuntabilitas, daya tanggap, kepercayaan dan kebersamaan. Yang terjadi adalah
sebaliknya: penundukan secara hegemonik terhadap warga, karena kepala Desa
merasa dipercaya dan ditokohkan oleh warga. Kepala Desa punya citra diri benevolent
atau sebagai wali yang sudah dipercaya dan diserahi mandat oleh rakyatnya, sehingga
kades tidak perlu bertele-tele bekerja dengan semangat partisipatif dan transparansi,
atau harus mempertanggungjawabkan tindakan dan kebijakannya di hadapan publik.
Sebaliknya, warga Desa tidak terlalu peduli dengan kinerja kepala Desa sebagai
pemegang kekuasaan Desa, sejauh Kepala Desa tidak mengganggu usaha ekonomi
dan nyawa warganya secara langsung. Warga Desa, yang sudah lama hidup dalam
pragmatisme dan konservatisme, sudah cukup puas dengan penampilan Kades yang
lihai pidato dalam berbagai acara seremonial, yang populis dan ramah menyapa
warganya, yang rela beranjangsana, yang rela berkorban mengeluarkan uang dari
kantongnya sendiri untuk kepentingan umum, yang menjanjikan pembangunan
prasarana fisik dan seterusnya. Masyarakat tampaknya tidak mempunyai ruang yang
cukup dan kapasitas untuk voice dan exit dari kondisi struktural Desa yang bias elite.
Akuntabilitas publik sebenarnya merupakan isu yang sangat penting bagi
demokrasi pemerintahan Desa. Tetapi secara empirik akuntabilitas tidak terlalu
penting bagi seorang Kades. Ketika Kades sudah memainkan fungsi sosialnya dengan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 26
baik, maka Kades cenderung mengabaikan akuntabilitas di hadapan masyarakat. Ia
tidak perlu mempertanggungjawabkan program, kegiatan dan keuangannya, meski
yang terakhir ini sering menjadi problem yang serius. Proses intervensi negara ke Desa
dan integrasi Desa ke negara menjadikan kades lebih peka terhadap akuntabilitas
administratif terhadap pemerintah supra-Desa ketimbang akuntabilitas politik pada
basis konstituennya.
Lemahnya transparansi adalah problem lain yang melengkapi lemahnya
akuntabilitas pemerintah Desa, yang bisa dilihat dari sisi kebijakan, keuangan dan
pelayanan administratif. Kebijakan Desa umumnya dirumuskan dalam kotak hitam
oleh elite Desa, serta kurang ditopang proses belajar dan partisipasi yang memadai.
Masyarakat Desa, yang menjadi obyek risiko kebijakan, biasanya kurang mengetahui
informasi kebijakan dari proses awal. Pemerintah Desa sudah mengaku berbuat
secara transparan ketika melakukan sosialisasi kebijakan kepada warga masyarakat.
Tetapi sosialisasi adalah sebuah proses transparansi yang lemah, karena proses
komunikasinya berlangsung satu arah dari pemerintah Desa untuk memberi tahu
(informasi) dan bahkan hanya untuk meminta persetujuan maupun justifikasi dari
warga. Warga tidak punya ruang yang cukup untuk memberikan umpan balik dalam
proses kebijakan Desa.
Pengelolaan keuangan dan pelayanan juga sedikit-banyak bermasalah. Warga
umumnya tidak memperoleh informasi secara transparan bagaimana keuangan
dikelola, seberapa besar keuangan Desa yang diperoleh dan dibelanjakan, atau
bagaimana hasil lelang tanah kas Desa dikelola, dan seterusnya. Masyarakat juga tidak
memperoleh informasi secara transparan tentang prosedur dan biaya memperoleh
pelayanan administratif.
Lemahnya partisipasi (voice, akses dan kontrol) masyarakat merupakan sisi lain
dari lemahnya praktik demokrasi di tingkat Desa. Sampai sekarang, elite Desa tidak
mempunyai pemahaman yang memadai tentang partisipasi. Bagi kepala Desa,
partisipasi adalah bentuk dukungan masyarakat terhadap kebijakan pembangunan
pemerintah Desa. Pemerintah Desa memobilisasi gotong-royong dan swadaya
masyarakat (yang keduanya dimasukkan sebagai sumber penerimaan APBDes) untuk
mendukung pembangunan Desa.
Di sisi lain, pemerintahan Desa mempunyai organisasi dan birokrasi yang
sederhana. Para Birokrat Desa (sekretaris Desa hingga kepala-kepala urusan) disebut
sebagai perangkat Desa yang bertugas membantu kepala Desa dalam menjalankan
urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan, termasuk pelayanan
administratif di dalamnya. Di Jawa, perangkat Desa sering disebut sebagai “Pamong
Desa”, yang karena posisinya sebagai pemuka masyarakat, dan memperoleh mandat
untuk mengayomi dan membimbing rakyat Desa. Mereka juga mempunyai atribut
mentereng (abdi negara dan abdi masyarakat) yang menjadi kebanggaannya. Sebagai
abdi negara, perangkat Desa menyandang atribut dan simbol-simbol yang diberikan
oleh negara, sekaligus menjalankan tugas-tugas negara, seperti menarik pajak,
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 27
mengurus administrasi, surat-surat resmi, pendataan penduduk dan lain-lain. Sebagai
abdi masyarakat, perangkat Desa bertugas melayani masyarakat 24 jam, mulai
pelayanan administratif hingga pelayanan sosial (mengurus kematian, hajatan, orang
sakit, pasangan suami isteri yang mau cerai, konflik antarwarga, dan sebagainya).
Sistem birokrasi Desa sangat berbeda dengan sistem birokrasi negara, meskipun
Desa juga sebagai unit pemerintahan yang menjalankan tugas-tugas negara, baik
pelayanan publik maupun pembangunan. Birokrasi negara didisain dan dikelola
teknokratis dan modern dari sisi rekrutmen, pembinaan, penggajian (remunerasi),
organisasi, tatakerja, tupoksi, dan lain-lain. Birokrat negara, baik pejabat administratif
maupun pejabat fungsional (kesehatan dan pendidikan), berstatus sebagai Pegawai
Negeri Sipil (PNS), yang dikelola dengan kepastian mulai dari pengangkatan pertama,
pembinaan, pembagian tugas, promosi, penggajian hingga sampai pensiun di hari tua.
Birokrasi Desa didisain dan dikelola dengan sistem campuran antara
pendekatan tradisional dengan pendekatan modern (teknokratis), tetapi pendekatan
teknokratis tidak bisa berjalan secara maksimal antara lain karena gangguan
pendekatan tradisonal. Status perangkat Desa bukanlah PNS, tetapi sebagai aparat
yang direkrut secara lokal-tradisional (dari penduduk Desa setempat) dengan cara
teknokratis (memperhatikan syarat-syarat dan proses modern). Pengisian perangkat
bukanlah dari nol sebagai staf seperti PNS, melainkan langsung mengisi pos jabatanjabatan
dalam birokrasi Desa (sekdes, kaur, kadus) yang posisinya lowong. Semula
mereka ditetapkan bekerja seumur hidup, tetapi belakangan banyak kabupaten/kota
yang menetapkan masa kerja perangkat Desa selama 20 tahun atau berusia maksimal
60 tahun. Pembinaan PNS dimulai dari prajabatan, diklat penjenjangan maupun
promosi dari staf hingga eselon I, perangkat Desa tidak diperlakukan yang sama.
Ketika seseorang menduduki jabatan kepala urusan maka dia selamanya akan duduk
situ sampai usia pensiun. Dia tidak akan mengalami promosi menjadi sekretaris Desa,
kecuali jika dia melepas jabatan kaur dan bertarung melamar posisi sekdes yang
kosong.
Para perangkat Desa juga tidak memperoleh pendidikan dan latihan yang
sistematis dan berkelanjutan sebagaimana diberikan negara kepada PNS. Perangkat
Desa memperoleh pembekalan awal mengenai tupoksi dan tugas-tugas administrasi,
tetapi setelah itu tidak memperoleh diklat teknis dan juga tidak ada monev.
Terkadang sebagian perangkat Desa memperoleh diklat teknis (misalnya administrasi,
perencanaan, pendataan, keuangan) jika ada proyek diklat dari pemerintah yang
datangnya tidak menentu.
Disebabkan miskinnya pembinaan, maka kapasitas (pengetahuan, wawasan dan
keterampilan) perangkat Desa sangat terbatas. Sebagian besar perangkat Desa di
Indonesia tidak memahami berbagai peraturan dan tugas yang menyangkut diri
mereka sendiri, kecuali sebagian kecil perangkat yang mau mencari tahu atau mereka
yang kritis. Pada umumnya mereka bekerja apa adanya (taken for granted) sesuai
dengan kebiasaan perangkat sebelumnya. Di masa Orde Baru, semua formulir
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 28
administrasi (monografi, buku tamu, buku keuangan, buku proyek, buku tanah Desa,
dan sebagainya) bisa terisi dan diperbarui terus karena ada proses monev yang
berjalan. Tetapi di era reformasi, buku-buku administrasi itu terbengkelai, kecuali
Desa-Desa yang mempunyai predikat maju. Di banyak Desa, data monografi Desa
sekian tahun lalu masih terpampang dengan tulisan spidol/cat parmanen. “Ada
organisasi tetapi tidak berorganisasi” adalah sebuah metafora yang menggambarkan
bahwa organisasi birokrasi Desa tidak berjalan dengan baik, apalagi Desa-Desa yang
terbelakang, terutama di luar Jawa. Sebagian besar Desa di Indonesia sampai sekarang
belum memiliki kantor Desa sebagai pusat penyelenggaraan pemerintahan dan
pelayanan administrasi.
Banyak Desa di luar Jawa yang tidak memiliki kantor Desa sendiri, sehingga
menggunakan kantor Desa di rumah kepala Desa yang terpilih. Selain tidak memiliki
jam kerja yang jelas, banyak hari di “kantor Desa” itu terlihat sepi, jarang didatangi
perangkat Desa. Kepala Desa sendiri, si pemilik “kantor Desa” jarang berada di
“kantor Desa” pada jam kerja, karena “kantor” yang sesungguhnya berada di kantong
saku yang dibawa kemanapun ketika penguasanya pergi. Kepala Desa tidak mengurusi
jabatan dan fungsinya, tetapi lebih banyak menghabiskan waktu jam kerjanya untuk
mencari nafkah (ke sawah, ladang, pantai, hutan atau bisnis). Kalau warga hendak
berurusan administrasi dengan perangkat Desa, maka mereka akan pergi ke rumah
masing-masing atau ke tempat dimana perangkat Desa mangkal sehari-hari. Karena
kondisi ini, UU No. 32/2004 menetapkan pengisian Sekdes dengan PNS dengan
tujuan agar pelayanan administrasi di semua Desa bisa berjalan, terutama dalam
administrasi pertanggung-jawaban keuangan Desa yang berasal dari APBN/APBD,
apalagi Desa-desa di Luar Jawa yang tidak berorganisasi.
Kinerja organisasi dan perangkat Desa yang sangat terbatas juga berkaitan
dengan keterbatasan kesejahteraan mereka dan tidak jelasnya sistem penggajian
(remunerasi) yang didisain pemerintah. Meski di atas kertas sistem birokrasi Desa
dibuat modern, tetapi penggajian perangkat masih menggunakan pola yang sangat
tradisional. Selama ini belum ada kebijakan yang memadai mengenai penggajian
(remunerasi) terhadap kepala Desa dan perangkat Desa. Di sebagian besar Desa-Desa
di Jawa, perangkat memperoleh penghasilan dari tanah bengkok (palungguh), sebagai
bentuk remunerasi secara tradisional yang diwariskan secara turun-temurun. Besaran
tanah bengkok yang dikelola perangkat itu sangat bervariasi dari satu Desa ke Desa
lain, bahkan ada juga sebagian Desa yang sama sekali tidak mempunyai tanah
bengkok.
Para perangkat Desa tentu mempunyai status yang terhormat bagi masyarakat,
tetapi pada umumnya tingkat kesejahteraan perangkat Desa sangat memprihatinkan.
Oleh karena itu Perangkat Desa selalu menuntut dan berharap agar pemerintah betulbetul
memperhatikan nasib dan kesejahteraan mereka.
Tabel 2.1, misalnya, menggambarkan gaji/penghasilan resmi perangkat Desa
per tahun di beberapa Desa di Kabupaten Purworejo kondisi tahun 2004. Penghasilan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 29
itu diperoleh dari tanah bengkok dan insentif dari pemerintah kabupaten. Data dari
empat Desa itu memperlihatkan bahwa penghasilan perangkat Desa di satu Desa
dengan Desa lain sangat beragam. Desa Kalijambe, sebuah Desa miskin, hanya
memberikan penghasilan sebesar Rp 2.520.000 per tahun kepada kepala Desa. Angka
ini berarti kepala Desa hanya memperoleh penghasilan Rp 210.000 per bulan, angka
yang jauh lebih kecil dibandingkan dengan Upah Minimum Kabupaten Purworejo
yang sebesar Rp 380.000 pada tahun 2004. Penghasilan sekretaris Desa, kepala
urusan dan kepala dusun tentu jauh lebih rendah daripada penghasilan kepala Desa.
Sekdes memperoleh penghasilan sebesar Rp 1.380.000 per tahun, setiap kepala
urusan bergaji sebesar Rp 675.000 per tahun dan setiap kepala dusun berpenghasilan
hanya sebesar Rp 570.000 per tahun.
Tabel 2.1
Gaji/penghasilan perangkat Desa per tahun di beberapa Desa
Kabupaten Purworejo 2004
No Desa Kades Sekdes Kaur Kadus
Krendetan 7.560.000
3.900.000 1.395.000 1.395.000
Sidorejo 5.500.000
2.000.000 1.000.000 1.000.000
Kalijambe 2.520.000
1.380.000 675.000 570.000
Tlepokwetan 19.200.000
13.200.000 7.750.000 5.600.000
Sumber: APBDes 2004 masing-masing Desa.
Pemerintah sebenarnya telah menegaskan tentang penghasilan perangkat Desa
dalam PP No. 72/2005. Pasal 27 dari PP 72/2005 berbunyi: (1) Kepala Desa dan
Perangkat Desa diberikan penghasilan tetap setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya
sesuai dengan kemampuan keuangan Desa; (2) Penghasilan tetap dan/atau tunjangan
lainnya yang diterima kepala Desa dan Perangkat Desa sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) ditetapkan setiap tahun dalam APBDesa: (3) Penghasilan tetap sebagaimana
dimaksud pada ayat (2) paling sedikit sama dengan Upah Minimum Regional
Kabupaten/Kota.
Tanpa diatur sekalipun pemerintah Desa bisa berkreasi sendiri melakukan
penggajian terhadap perangkat Desa yang diambilkan dari APBDes. Padahal yang
ditunggu oleh perangkat Desa adalah tanggung-jawab dan kebijakan pemerintah yang
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 30
jelas dan konkret dalam memberikan penghasilan, bukan sekadar mengatur
penghasilan dalam APBDes. Lokalisasi penghasilan melalui APBDes ini akan
menghadapi kendala, terutama bagi Desa-Desa yang memiliki APBDes minim.
Mungkinkah mereka akan dapat memberikan penghasilan kepada kepala Desa
beserta perangkatnya senilai penghasilan upah minimum regional kalau untuk
membiayai pembangunan dan kemasyarakatan masih kurang.
Dapat dikatakan bahwa belum ada perhatian yang cukup setimpal terhadap
kepala Desa beserta perangkat Desa. Penghargaan terhadap kepala Desa beserta
perangkatnya selama ini masih diserahkan sebagian besar kepada Desa itu sendiri.
Disamping itu dengan APBD pemerintah Kabupaten sebenarnya juga sudah turut
membantu, namun sejauh mana bantuan itu sudah mencukupi atau belum, itu masih
sangat tergantung dari kemauan baik Kabupaten. Sedangkan pembagian pengghasilan
dari dana perimbangan, bantuan, retribusi Desa, dan lain-lain untuk mendukung
keuangan Desa tidak ada kepastian dan sangat tergantung dengan kebijakan
Pemerintah kabupaten. Pemerintah kabupaten biasanya memberikan pengharhagaan
kepada kepala Desa beserta perangkatnya tiap tiga bulan yang masing-masing
besarannya berbeda antara satu kabupaten dengan kabupaten lainnya.
4. Perencanaan Pembangunan Desa
Masyarakat Desa di Indonesia sudah lama akrab dengan perencanaan dari atas
(top down planning) pada masa Orde Baru. Meskipun sejak 1982 telah dikenal
perencanaan dari bawah (bottom up planning), mulai dari Musyawarah
Pembangunan Desa (Musbangdes) hingga Rakorbangnas, tetapi keputusan tentang
kebijakan dan program pembangunan Desa tetap terpusat dan bersifat seragam untuk
seluruh wilayah. Perencanaan yang terpusat itu juga disertai dengan berbagai proyek
bantuan pembangunan Desa, baik yang bersifat spasial (Bantuan Desa) maupun yang
sektoral. Setiap departemen, kecuali Departemen Luar Negeri, mempunyai programprogram
bantuan pembangunan Desa.
Sudah banyak kritik dan bukti empirik yang memperlihatkan kelemahan
perencanaan terpusat dan model bantuan itu. Kritik secara umum, mengatakan
bahwa Desa merupakan obyek pembangunan, sekaligus tempat membuang bantuan
(sedekah). Pola kebijakan yang sentralistik dan seragam ternyata cenderung tidak
sesuai dengan kebutuhan lokal dan mematikan konteks sosial yang beragam. Konsep
“bantuan” ternyata tidak memberdayakan, dan sebaliknya malah menciptakan kultur
ketergantungan atau kultur meminta.
Pengalaman masa lalu itu mengalami perubahan di masa desentralisasi. Sejak
delapan tahun lalu (1999), desentralisasi telah melakukan devolusi perencanaan, yakni
mengubah model perencanaan terpusat menjadi perencanaan yang terdesentralisasi,
atau perencanaan yang lebih dekat dengan masyarakat lokal. Pemerintah daerah
mempunyai kewenangan penuh untuk mempersiapkan perencanaan sendiri (self
planning) yang sesuai dengan konteks lokal, sekaligus memiliki kepastian anggaran dari
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 31
dana perimbangan pusat-daerah. Menurut UU No. 32/2004 (pemerintahan daerah)
dan UU No. 25/2004 (sistem perencanaan pembangunan nasional), perencanaan
daerah itu harus ditempuh secara partisipatif dan berasal dari bawah (bottom up
planning), yaitu bermula dari aras Desa. Perencanaan pembangunan sekarang tampak
lebih desentralistik dan partisipatif, yang memungkinkan pemerintah daerah
menghasilkan perencanaan daerah yang sesuai dengan konteks lokal serta proses
perencanaan daerah berlangsung secara partisipatif dan berangkat dari Desa.
Namun ada sejumlah kelemahan sistem dan metodologi perencanaan daerah,
yang justru memperlemah kemandirian dan kapasitas Desa. Pertama, baik UU No.
32/2004 maupun UU No. 25/2004 sama sekali tidak mengenal perencanaan Desa,
atau tidak menempatkan Desa sebagai entitas yang terhormat dalam sistem
perencanaan pembangunan nasional. Sementara PP No. 72/2005 (turunan dari UU
No. 32/2004) justru yang memperkenalkan perencanaan Desa, tetapi konsep
perencanaan Desa yang dikemukakan bukanlah perencanaan otonom (self planning),
melainkan perencanaan Desa sebagai bagian (subsistem) dari perencanaan daerah.
Dalam konteks posisi ini, Desa hanya “bertugas” menyampaikan usulan sebagai input
perencanaan daerah, bukan “berwenang” mengambil keputusan secara otonom untuk
menyusun perencanaan Desa.
Kedua, secara metodologis perencanaan daerah mengandung kesenjangan
antara “hasil sektoral” dengan “proses spasial”. Perencanaan daerah sebenarnya
menghasilkan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang bersifat sektoral
(pendidikan, kesehatan, prasarana daerah, pertanian, perikanan, perkebunan,
pariwisata, dan lain-lain), tetapi prosesnya menggunakan pendekatan spasial, yaitu
melalui Musrenbang Desa dan kecamatan. Apa risiko kesenjangan ini? Dalam
Musrenbang Desa, masyarakat Desa tidak mempunyai kapasitas untuk menjangkau
isu-isu sektoral. Meskipun di wilayah Desa terdapat prasana pendidikan dan
kesehatan, misalnya, masyarakat Desa tetap tidak mempunyai kapasitas untuk
menjangkau prasarana itu. Prasarana publik itu tetap dalam jangkauan kewenangan
Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Sedangkan kapasitas masyarakat Desa hanya
menjangkau masalah prasarana fisik yang berada di lingkup kampung, sehingga setiap
Musrenbangdes hanya mampu mengusulkan perbaikan prasarana fisik di lingkungan
mereka. Masyarakat Desa tidak mungkin menyampaikan usulan-usulan sektoral yang
lebih luas. Kesenjangan dan ketidakmampuan masyarakat Desa itu terjadi karena Desa
tidak mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus berbagai sektor
pembangunan (Sutoro Eko, 2007).
Ketiga, perencanaan pembangunan di tingkat Desa belum partisipatif. Peran
elite Desa yang mengklaim mewakili aspirasi masyarakat masih mendominasi
kekuatan dalam menentukan kebijakan pembangunan Desa. Sekarang istilah
partisipasi stakeholders sebenarnya sudah populer diadopsi oleh pemerintah sebagai
sebuah pendekatan partisipatif dalam pembangunan. Di Desa, istilah itu juga cukup
akrab diungkapkan para elite Desa. Tetapi stakeholders yang terlibat dalam
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 32
perencanaan pembangunan masih berkutat pada aktor pemerintahan Desa dan
lembaga-lembaga formal di tingkat Desa (lurah, BPD, PKK, LPMD, RT, dan RW).
Keterlibatan organisasi-organisasi sektoral, organisasi kemasyarakatan yang lain, dan
kelompok perempuan masih sangat terbatas.
Keempat, proses partisipasi dan perencanaan di Musrenbangdes menghadapi
distorsi dari proyek-proyek tambahan dari pemerintah, misalnya Program
Pengembangan Kecamatan (PPK). PPK adalah proyek yang tidak menyatu (integrasi)
dengan Musrenbang reguler, tetapi ia membikin sendiri proses dan forum
perencanaan. Temuan di lapangan menunjukkan bahwa masyarakat enggan
berpartisipasi dalam Musrenbang reguler, dan tampak lebih bersemangat berpartisipasi
dalam Forum PPK. Mengapa? Musrenbang reguler sungguh melelahkan dan
membosankan karena tidak ada kejelasan anggaran yang bakal diterima Desa.
Sebaliknya Forum PPK, yang sudah berjalan sejak 1998 hingga sekarang, tampak lebih
partisipatif dan bergairah karena proyek ini mampu memastikan pagu anggaran yang
akan diperoleh oleh Desa.
Kelima, proses perencanaan partisipatif dari bawah yang bekerja dalam wilayah
yang luas, kondisi sosial yang segmented dan struktur pemerintahan yang bertingkattingkat,
cenderung menimbulkan jebakan proseduralisme dan kesulitan representasi
(Brian Cooksey dan Idris Kikula, 2005). Dalam proses partisipasi, kelompok-kelompok
marginal dan perempuan yang hidup di Desa pasti tidak terwakili dalam perencanaan
daerah. Selain itu perencanaan partisipatif yang bertingkat dari bawah memang tidak
dihayati dan dilaksanakan secara otentik dan bermakna atau “murni dan konsekuen”,
melainkan hanya prosedur yang harus dilewati. Sebagai prosedur formal,
perencanaan dari bawah sebenarnya hanya sebagai alat justifikasi untuk menunjukkan
kepada publik bahwa perencanaan pembangunan yang dilalui oleh pemerintah
kabupaten telah berangkat dari bawah (dari Desa) dan melibatkan partisipasi
masyarakat. Yang terjadi sebenarnya adalah perencanaan yang tidak naik ke
kabupaten, dan program-program kabupaten yang turun ke Desa ternyata juga tidak
mengalami pemerataan. Banyak Desa yang kecewa karena setiap tahun membuat
perencanaan tetapi ternyata programnya tidak turun.
5. Keuangan Desa
Selama ini keuangan Desa ditopang dengan dua sumber utama, yakni
pendapatan asli Desa (pungutan, hasil kekayaan Desa, gotong-royong dan swadaya
masyarakat) serta bantuan dari pemerintah. Namun, secara empirik, ada beberapa
masalah yang berkaitan dengan keuangan Desa. Pertama, besaran anggaran Desa
sangat terbatas. PADes sangat minim, antara lain karena Desa tidak mempunyai
kewenangan dan kapasitas untuk menggali potensi sumber-sumber keuangan Desa.
Karena terbatas, anggaran Desa tidak mampu memenuhi kebutuhan kesejahteraan
perangkat Desa, pelayanan publik, pembangunan Desa apalagi kesejahteraan
masyarakat Desa. Anggaran Desa sangat tidak mencukupi untuk mendukung
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 33
pelayanan dasar seperti pendidikan, kesehatan dan perumahan. Dengan kalimat lain
ada kesenjangan fiskal antara keuangan pemerintah supraDesa dengan pemerintah
Desa.
Kedua, ada kesenjangan antara tanggung-jawab dan responsivitas dengan
partisipasi masyarakat dalam anggaran Desa. Partisipasi masyarakat dalam anggaran
pembangunan Desa sangat besar, sementara tanggungjawab dan responsivitas sangat
kecil. Sebagian besar anggaran pembangunan Desa, terutama pembangunan fisik
(infrastruktur), ditopang oleh gotong-royong atau swadaya masyarakat. Sementara
besaran dana dari pemerintah sangat kecil, yang difungsikan sebagai stimulan untuk
mengerahkan (mobilisasi) dana swadaya masyarakat. Padahal kekuatan dana dari
warga masyarakat sangat terbatas, mengingat sebagian besar warga Desa mengalami
kesulitan untuk membiayai kebutuhan dasar (papan, sandang, pangan, pendidikan
dan kesehatan) bagi keluarganya masing-masing.
Ketiga, skema pemberian dana pemerintah kepada Desa kurang mendorong
pemberdayaan. Dulu ada dana pembangunan Desa (Inpres Bandes) selama 30 tahun
yang dibagi secara merata ke seluruh Desa sebesar Rp 10 juta (terakhir tahun 1999),
yang sudah ditentukan dan dikontrol dari atas, sehingga Desa tidak bisa secara leluasa
dan berdaya menggunakan anggaran. Lagipula alokasi dana yang sama-merata kepada
seluruh Desa hanya berfungsi sebagai stimulan, yang tidak mencerminkan aspek
keragaman (kondisi geografis dan sosial ekonomi Desa) dan keadilan. Baik Desa
miskin maupun Desa kaya akan memperoleh alokasi yang sama. Saking lamanya (30
tahun) pengalaman bandes, skema seperti itu sudah mendarah daging dalam
paradigma dan kebijakan pemerintah atas Desa, yang justru tidak mengangkat
kesejahteraan dan kemandirian Desa.
Selain Bandes yang sudah melegenda, masih ada banyak skema bantuan
proyek masuk Desa, mulai dari IDT, P3DT, KUT, PDMDKE, PPK, P2KP, BLT dan lainlain.
Proyek-proyek (yang silih berganti) yang bersifat bagi-bagi uang selalu
menimbulkan masalah, sehingga dana menjadi sia-sia. Selain itu, skema bantuan
proyek selalu mempunyai birokrasi dan mekanisme tersendiri, yang lepas dari konteks
perencanaan lokal (Desa dan daerah) dan kebutuhan lokal.
Pemerintah daerah (kabupaten/kota) juga mempunyai anggaran (ABPD) yang
disusun berdasarkan perencanaan dari bawah (Desa). Baik APBN maupun APBD
umumnya kurang perhatian pada Desa. Sebesar 60% - 70% anggaran negara dan
daerah dikonsumsi untuk belanja aparatur (belanja rutin). Sisanya, sebesar 30% hingga
40% anggaran daerah digunakan untuk belanja publik untuk masyarakat, yang
komposisi kasarnya sekitar 30% untuk biaya tidak langsung (administrasi) dan 70%
untuk belanja langsung ke masyarakat. Dari 70% belanja langsung untuk
pembangunan tersebut, jika dihitung secara kasar, terdiri dari beberapa pfalon: 20%
plafon politik (untuk DPRD dan Kepala Daerah); 70% untuk plafon sektoral
(pendidikan, kesehatan, ekonomi rakyat, industri kecil, prasarana daerah, dan
seterusnya); dan 10% untuk plafon spasial Desa melalui ADD. Sedangkan mayoritas
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 34
(70%) plafon sektoral digunakan untuk prasarana fisik, yang tidak berkaitan langsung
dengan penanggulangan kemiskinan. Dari komposisi kasar APBD itu memperlihatkan
bahwa keberpihakan pemerintah terhadap spasial Desa dan orang miskin di Desa
sangat lemah.
Keterbatasan keuangan Desa tersebut menjadi sebuah masalah serius, yang
menjadi perhatian yang seksama baik dari kalangan pemerintah Desa, pemerintah
pusat dan kabupaten maupun kalangan “sektor ketiga” (akademisi dan NGOs) yang
menaruh perhatian tentang Desa. Pemerintah ternyata memberikan respons yang
positif. Pada masa Undang-undang lama maupun UU No. 22/1999, kita hanya
mengenal konsep dan skema bantuan pemerintah untuk mendukung keuangan Desa,
meski dalam hal keuangan daerah sudah dikenal dengan perimbangan keuangan
pusat dan daerah. Konsep “bantuan” ini tentu tidak jelas, sangat tergantung pada
kebaikan hati pemerintah, sekaligus menunjukkan bahwa Desa tidak mempunyai hak
atas uang negara.
Meski UU No. 22/1999 belum memberikan amanat tentang perimbangan atau
alokasi dana kepada Desa secara jelas, tetapi sejak 2001 sejumlah pemerintah
kabupaten/kota melakukan inovasi melahirkan kebijakan alokasi dana Desa (ADD)
secara proporsional dengan jumlah yang lebih besar daripada bantuan keuangan
sebelumnya. Pengalaman-pengalaman yang baik dari banyak daerah ini diadopsi
dengan baik oleh UU No. 32/2004. UU No. 32/2004 memperbaiki kelemahan yang
terkandung dalam UU No. 22/1999 tersebut, yakni mengubah konsep “bantuan”
menjadi “bagian”, yang berarti bahwa Desa mempunyai hak untuk memperoleh
alokasi sebagian dana perimbangan yang diterima oleh pemerintah kabupaten/kota.
Kebijakan Alokasi Dana Desa (ADD) tersebut semakin dipertegas dalam PP No.
72/2005, yang menyatakan bahwa salah satu sumber keuangan Desa adalah “bagian
dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh
Kabupaten/Kota untuk Desa sekurang-kurangnya 10% (sepuluh per seratus), setelah
dikurangi belanja pegawai, yang pembagiannya untuk setiap Desa secara proporsional
yang merupakan alokasi dana Desa”. Klausul regulasi inilah yang dijadikan sebagai
dasar hukum atas Alokasi Dana Desa (ADD).
ADD tersebut tentu merupakan amanat peraturan untuk dilaksanakan oleh
pemerintah kabupaten/kota. Meski belum semua kabupaten/kota melaksanakannya,
tetapi setelah PP No. 72/2005 lahir semakin banyak kabupaten/kota yang menyusul
melaksanakan kebijakan ADD. ADD tentu memberikan suntikan darah segar dan
memompa semangat baru bagi pemerintah dan masyarakat Desa. ADD jelas lebih
maju dari PPK karena ADD menyatu (integrasi) dengan sistem perencanaan dan
penganggaran daerah, dan dananya bukan berasal dari utang seperti PPK.
Pengalaman, tujuan dan manfaat ADD di berbagai daerah sejak 2001 memang sangat
beragam. Lebih banyak banyak kabupaten yang “enggan” membuat kebijakan alokasi
dana yang menggunakan istilah perimbangan keuangan atau alokasi dana Desa
(ADD), dengan cara mereplikasi formula perimbangan keuangan. Sampai tahun 2004,
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 35
akhir baru sekitar 40 kabupaten yang melakukan inovasi dalam hal alokasi dana Desa
dengan merujuk pada UU No. 25/1999, yang kemudian disusul oleh kabupatenkabupaten
lain sejak keluar PP No. 72/2005. Inovasi baru ini memang tidak lepas dari
berbagai dorongan yang beragam: inisiatif populis seorang bupati, dorongan dari
pemerintah pusat, asistensi teknis dari sejumlah lembaga donor, serta tekanan dari
oganisasi masyarakat sipil maupun asosiasi Desa. Sejak 2005/2006, tidak ada alasan
bagi pemerintah daerah untuk membuat kebijakan ADD karena sudah memperoleh
amanat, namun masih banyak kebupatan yang belum menjalankan ADD, dan
komponen masyarakat bawah juga belum mengetahui apa itu kebijakan ADD.
Tentu pelaksanaan ADD tidak luput dari banyak masalah. Salah satu masalah
yang muncul adalah keterpisahan antara perencanaan daerah dengan kebutuhan lokal
dan perencanaan Desa. Ketika ide ADD mulai digulirkan umumnya birokrasi
kabupaten, terutama dinas-dinas teknis yang mengendalikan kebijakan dan anggaran
pembangunan sektoral, melakukan resistensi yang keras, bukan karena visi jangka
panjang, tetapi karena mereka merasakan bakal kehilangan sebagian kapling.
Keenganan secara psikologis dinas-dinas teknis ini tampaknya masih berlanjut ketika
ADD dilancarkan. Dengan berlindung pada ADD, atau karena Desa telah memiliki
dana tersendiri, dinas-dinas teknis justru menjauh dan kurang responsif pada
kebutuhan Desa. Di sisi lain, masalah juga muncul di Desa, terutama masalah
lemahnya akuntabilitas pemerintah Desa dalam mengelola ADD. Karena itu beberapa
kabupaten yang sudah berpengalaman menjalankan ADD atau yang baru saja
mengeluarkan kebijakan ADD sangat peka (baca: khawatir) terhadap akuntabilitas
keuangan Desa, sehingga memaksa mereka membuat rambu-rambu yang lebih ketat
dalam pengelolaan ADD, meski langkah ini tidak sesuai dengan prinsip keleluasaan
Desa dalam mengelola block grant.
Meskipun banyak masalah dan distorsi yang muncul, ADD di banyak
kabupaten tetap memberikan banyak pelajaran berharga yang kedepan mengarah
pada penguatan kemandirian Desa. Pertama, pengalaman ADD telah mendorong
rekonstruksi terhadap makna dan format transfer dana dari pemerintah supraDesa ke
Desa. Kedua, ADD telah mendorong efisiensi penyelenggaraan layanan publik,
kesesuaian program dengan kebutuhan lokal, sekaligus juga meningkatkan
kepemilikan lokal. Ketiga, ADD sangat relevan dengan salah satu tujuan besar
desentralisasi, yakni membawa perencanaan daerah lebih dekat kepada masyarakat
lokal. Belajar dari pengalaman di beberapa kabupaten menunjukkan bahwa ADD
semakin membuat perencanaan Desa lebih bermakna dan dinamis. Secara
kelembagaan ADD telah membawa perubahan pada aspek perencanaan daerah,
yakni munculnya pola perencanaan Desa. Dampaknya, pola ini semakin
mendekatkan perencanaan pembangunan kepada masyarakat Desa, dan sebaliknya,
masyarakat Desa mempunyai akses yang lebih dekat pada pusat perencanaan.
Keempat, ADD menjadi arena baru bagi pembelajaran lokal dalam mengelola
desentralisasi.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 36
Namun dana ADD tentu tidak sebanding dengan problem keterbelakangan
dan kemiskinan masyarakat Desa, sehingga berdasarkan perhitungan nominal ADD
ibarat hanya “menggarami air laut”. Dana sebesar 100 juta hingga 200 juta jelas
dangat tidak cukup untuk mengatasi masalah kemiskinan dan kekurangan pelayanan
dasar. ADD tentu tidak serta-merta menciptakan kesejahteraan yang merata bagi
seluruh rakyat.
6. Lembaga Kemasyarakatan
Sejak UU No. 5/1979, lembaga-lembaga kemasyarakatan yang modern
diperkenalkan kepada masyarakat Desa. Meski jauh sebelumnya di setiap Desa
memiliki lembaga-lembaga lokal yang tumbuh dari masyarakat, namun UU No.
5/1979 menerapkan berbagai nama lembaga kemasyarakatan yang seragam dan
korporatis di seluruh Desa (LKMD, PKK, Karang Taruna, P3A, Dasawisma, RT, RW dan
sebagainya). Berbagai lembaga kemasyarakatan ini di satu sisi berfungsi sebagai wadah
organisasi kepentingan masyarakat setempat, termasuk untuk kepentingan ketahanan
sosial (social security) masyarakat, tetapi di sisi lain juga sebagai alat negara untuk
menjalankan tugas-tugas administratif.
Fungsi itu antara lain dimainkan secara menonjol oleh Rukun Tetatangga (RT),
sebuah lembaga kemasyarakatan berbasis kewilayahan yang paling kecil di tingkat
Desa. RT menjadi benteng ketahanan sosial di tingkat paling bawah. Dalam konteks
sishanmrata, RT menjadi benteng hankam bagi warga dan kampung. Seksi bina
keamanan dan ketertiban maupun tradisi sistem keamanan lingkungan dimiliki oleh
RT. Di komunitas RT banyak kantong arisan yang dimaksudkan untuk kepentingan
menyokong daya tahan ekonomi (economic survival) warga. RT juga menghimpun
berbagai bentuk dana dari masyarakat, untuk kepentingan dana sosial maupun untuk
gotong royong. Namun RT sebenarnya diformalkan (dilembagakan) sebagai organisasi
korporatis paling bawah dalam hirarkhi birokrasi Indonesia. RT menjadi ujung tombak
birokratisasi dan regulasi terhadap warga masyarakat. Menurut prosedur formalnya
setiap urusan pelayanan administrasi (KTP, SIM, C-1, IMB, SKKB, surat jalan, surat
nikah, akte kelahiran, sertifikasi tanah, dan masih banyak lagi) harus melewati tanda
tangan ketua RT.
Di era reformasi sejak UU No. 22/1999, pengaturan kelembagaan masyarakat
tidak lagi bersifat seragam, meski tetap membuat standar seperti Lembaga
Pemberdayaan Masyarakat Desa (LPMD) dan PKK. Di Luar Jawa, umumnya RT dan
RW sudah dihilangkan. Namun di Jawa, RT tetap menjadi lembaga kemasyarakatan
yang terkemuka. RT tetap menjalankan fungsi kemasyarakatan dan juga fungsi
administrasi pemerintahan.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 37
7. Kerjasama Desa
Kerjasama antarDesa bertetangga maupun kerjasama Desa dengan pihak ketiga
tentu sudah lama dijalankan oleh Desa-Desa sesuai dengan kondisi dan kebutuhan
setempat. Apalagi kerjasama yang berbasis masyarakat antara Desa satu dengan Desa
lain. Kerjasama antarwarga antar Desa dalam pengelolaan barang publik dan
sumberdaya air, maupun kegiatan kemasyarakatan itu sudah berlangsung lama tanpa
harus ada peraturan maupun melalui perantara pemerintah Desa setempat. Di masa
reformasi, kesempatan melakukan kerjasama antar Desa terbuka sangat lebar, dan
Desa mempunyai keleluasaan untuk melakukan kerjasama tanpa harus dikontrol
secara ketat dari supra Desa. UU No, 22/1999, misalnya, memberi kesempatan
kepada Desa untuk membentuk asosiasi sebagai salah satu wadah kerjasama antar
Desa. Kesempatan ini direspons dengan baik oleh Desa, sebagaimana para
Bupati/Walikota, DPRD dan Gubernur merespons kesempatan kerjasama antardaerah.
Kerjasama antar Deas, terutama yang berkaitan dengan sumberdaya alam,
seperti air, pantai dan hutan, serta bentangan ekologi, merupakan pendekatan krusial
yang harus diperhatikan. Pendekatan hulu – hilir dalam satuan Daerah Aliran Sungai
(DAS), menjadi kebutuhan substansi dalam kerjasama antar Desa. Bencana alam
banjir dan kerusakan ekologi laut, sering terjadi karena tidak adanya pendekatan
ekologi dalam perencanaan satuan DAS. Kondisi ini bukan saja antar Desa tapi juga
antar Kabupaten, sehingga bencana banjir terjadi tanpa dapat diurus.
Sejak 2000, hampir di setiap kabupaten terbentuk forum komunikasi atau
asosiasi Kepala Desa maupun Badan Perwakilan Desa (BPD). Tahun-tahun berikutnya
asosiasi ini membesar di level provinsi dan nasional, sebagaimana ditunjukkan dengan
hadirnya Asosiasi Badan Perwakilan Desa Seluruh Indonesia (ABPEDSI), Asosiasi
Pemerintah Desa Seluruh Indonesia (APDESI dan juga Parade Nusantara (Persatuan
Perangkat Desa Nusantara). Kemudian juga disusul dengan hadirnya Asosiasi Sekdes
Seluruh Indonesia untuk memperjuangkan aspirasi mereka agar segera diangkat
menjadi PNS. Berbagai asosasi ini ternyata tumbuh sebagai “organisasi politik” baru
yang digunakan sebagai wadah penyaluran aspirasi politik mereka, bahkan digunakan
untuk menekan dan menantang pemerintah daerah dan pusat. Penyaluran aspirasi
politik para pemimpin Desa melalui wadah asosiasi tentu merupakan hak politik yang
dijamin oleh konstitusi, tetapi fungsi kerjasama antarDesa tidak diutamakan oleh
asosiasi.
Masalah yang lebih krusial adalah banyaknya fenomena elite capture dalam
kerjasama antara Desa dengan pihak ketiga, baik kerjasama bisnis maupun
pengembangan kawasan yang lebih besar. Di banyak daerah, kepala Desa maupun
elite lokal mengambil keputusan sendiri menjual/menyewakan tanah kas Desa atau
tanah ulayat kepada pihak ketiga, yang ujung-ujungnya hanya menguntungkan elite
lokal dan justru merugikan masyarakat. Di banyak daerah, pertengkaran antara kepala
Desa dengan rakyat tidak bisa dihindari karena keputusan pengembangan kawasan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 38
maupun kerjasama bisnis itu tidak melibatkan masyarakat, melainkan hanya
diputuskan sendiri oleh masyarakat. Kondisi ini tentu menimbulkan beberapa masalah
untuk diperhatikan dalam pengaturan kedepan.
Pertama, kepala Desa secara administratif memang memegang
kekuasaan/kewenangan tetapi secara politik tidak cukup legitimate dan representatif
untuk mengambil keputusan sendiri dalam kerjasama bisnis dan pengembangan
kawasan. Karena itu, kedepan, partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan
mengenai kerjasama bisnis dan pengembangan sangat dibutuhkan. Kedua, belum
adanya pengaturan yang kuat dari negara untuk memberikan proteksi atas
sumberdaya alam dan kawasan dari elite capture, meski Desa mempunyai otonomi
dalam hal itu. Karena belum adanya proteksi dari negara itulah, otonomi Desa yang
lebih besar sangat dikhawatirkan akan memuluskan masuknya modal dari luar untuk
mengeksploitasi sumberdaya Desa. Ketiga, globalisasi tentu jalan terus, globalisasi telah
masuk ke Desa, bahkan sampai ke Desa-desa yang terpencil sekalipun. Ketidaksiapan
perangkat Desa dengan seluruh SDM-nya dalam mengelola otonomi Desa bisa
terjebak pada eksploitasi sumberdaya alam dan ekonomi oleh kepentingan
neoliberalisme (misalnya Multi National Companies dan Trans National Companies).
Salah satu tantangan terbesar dalam pengembangan otonomi Desa adalah mencegah
distorsi otonomi dan demokratisasi di tingkat Desa. Dorongan untuk menciptakan
negara yang demokratis tentu tidak boleh mengurangi derajat keterlibatan peran
negara dalam melindungi Desa dan seluruh sumberdaya yang terkandung di
dalamnya. Perubahan tata kelola sumberdaya alam dan ekonomi saat dihadapkan
pada perubahan konfigurasi ekonomi politik internasional berpeluang menimbulkan
hegemoni pasar internasional. Hal ini harus diantisipasi agar tidak semakin
meminggirkan masyarakat Desa
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 39
Bab III
Analisis dan Evaluasi
Peraturan Perundangundangan
Bab ini hendak melakukan analisis dan evaluasi atas peraturan perundangundangan
yang mengatur Desa. Analisis akan dilakukan dengan cara dekriptif-analitik
atas pengaturan Desa di masa kolonial hingga UU No. 22/1999. Kemudian dilanjutkan
dengan analisis enam isu tematik yang bekerja di bawah UU No. 32/2004 beserta
peraturan turunannya. Secara metodologis, analisis dilakukan dengan mencermati
atas konteks, substansi, implementasi dan dampak peraturan terhadap kondisi Desa.
A. Pengaturan Desa di Masa Hindia Belanda
Pada tahun 1854, Pemerintah kolonial Belanda mengeluarkan
“Regeeringsreglement” yang merupakan cikal-bakal pengaturan tentang daerah dan
Desa. Dalam pasal 71 (pasal 128.I.S.) menegaskan tentang kedudukan Desa, yakni:
Pertama, bahwa Desa yang dalam peraturan itu disebut “inlandsche gemeenten” atas
pengesahan kepala daerah (residen), berhak untuk memilih kepalanya dan
pemerintah Desanya sendiri. Kedua, bahwa kepala Desa itu diserahkan hak untuk
mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dengan memperhatikan peraturanperaturan
yang dikeluarkan oleh gubernur jenderal atau dari kepala daerah (residen).
Gubernur Jenderal menjaga hak tersebut terhadap segala pelanggarannya.
Dalam ordonansi itu juga ditentukan keadaan dimana Kepala Desa dan
anggota pemerintah Desa diangkat oleh penguasa yang ditunjuk untuk itu. Kepala
Desa bumiputera diberikan hak mengatur dan mengurus rumah tangganya dengan
memperhatikan peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh Gubernur Jenderal,
pemerintah wilayah dan residen atau Pemerintah otonom yang ditunjuk dengan
ordonansi. Selain itu, dalam ordonansi diatur wewenang dari Desa Bumiputera
untuk: (a) memungut pajak di bawah pengawasan tertentu; (b) di dalam batas-batas
tertentu menetapkan hukuman terhadap pelanggaran atas aturan yang diadakan oleh
Desa (Suhartono, 2001: 46-47).
Dengan Ordonansi tanggal 3 Februari 1906, lahirlah peraturan yang mengatur
pemerintahan dan rumah tangga Desa di Jawa dan Madura. Peraturan itu, yang
dimuat dalam Staasblad 1906 N0. 83, diubah dengan Staablad 1910 No. 591,
Staadblad. 1913 No. 235 dan Staadblad, 1919 No. 217 dikenal dengan nama
“Islandsche Gemeente-Ordonnantie”. Dalam penjelasan atas Ordonnantie itu yang
dimuat dalam Bijblad 6567 disebutkan bahwa ketetapan-ketetapan dalam
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 40
Ordonnantie secara konkret mengatur bentuk, kewajiban dan hak kekuasaan
pemerintah Desa baik berdasarkan hukum ketataprajaan maupun berdasarkan hukum
perdata.
Meskipun berbagai peraturan yang muncul masih jauh dari sempurna, tetapi
dalam rangka perundang-undangan Hindia Belanda semuanya telah berhasil
menghilangkan keragu-raguan tentang kedudukan Desa sebagai badan hukum, lebih
dari posisi Desa sekedar kesatuan komunal masyarakat. Peraturan telah berhasil pula
mengembangkan kemajuan kedudukan hukum Desa sebagai pemilik harta benda
(Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Pengaturan tentang Desa seperti disebut di atas menimbulkan perdebatan di
kalangan akademisi maupun internal pemerintahan kolonial. Misalnya, Van Deventer
menyambutnya dengan gembira. Menurut Van Deventer, dengan keluarnya peraturan
tentang Desa, hak Desa untuk mendapat dan menguasai milik sendiri telah diberi
dasar hukum. Berdasarkan hak itu Desa akan dapat menyusun “pendapatan Desa”
sendiri. Hal ini penting berhubungan dengan hendak didirikannya sekolah Desa dan
lumbung Desa pada waktu itu. Sebaliknya Mr. Van Bockel dalam Koloniale Studien
tahun 1921 mengatakan, bahwa peraturan itu merupakan sebuah tatapraja untuk
Desa, yang dimasukkan dengan paksa ke dalam suatu susunan yang asing baginya,
dengan tiada mengingat tingkat kecerdasan rakyat dan susunan tatapraja dalam
daerah. Van Vollenhoven berpendapat senada. Setelah mengucapkan
penghargaannya terhadap tujuan ordonansi di atas, yang bermaksud hendak
menguatkan kedudukan Desa, maka ia mencela bahwa dalam peraturan itu membuat
ordonansi kurang cukup mengindahkan sifat-sifat asli dari Desa di daerah Jawa,
Madura dan Pasundan.
Dalam konteks perdebatan di atas, akhirnya “Islandsche Gemeent Ordonantie”
tahun 1906 tidak berlaku untuk empat daerah Swapraja di Surakarta dan Yogyakarta.
Di daerah-daerah tadi, yang pada hakekatnya adalah daerah Negorogung di jaman
dahulu, dimana otonomi Desa karena percampuran kekuasaan Raja -- antara lain
disebabkan oleh apanage-stelsel sejak 1755 -- telah menjadi rusak, maka kedudukan
Desa sebagai daerah hukum otonom sudah rusak pula.
Meski demikian, hukum asli yang menjadi pokok-pokok dasar kebudayaan
bangsa, meskipun telah terpendam dibawah reruntuhan Desa asli selama ratusan
tahun, setelah kesatuan Desa sebagai daerah hukum itu di daerah Swapraja di Jawa
dihidupkan kembali, maka ia hidup kembali juga. Begitu kuatnya, hingga waktu
permulaan kemerdekaan di daerah Yogyakarta muncul peraturan untuk
menggabungkan Desa-desa yang kecil-kecil menjadi kesatuan daerah yang lebih
besar. Peraturan itu mengalami kesulitan. Selain itu, sebagai penjelmaan dari kesatuan
daerah hukum itu barangkali belum diketahui umum, bahwa daerah Yogyakarta
penjualan tanah milik di Desa (malah juga penggadaian) kepada seorang yang bukan
penduduk Desa, harus mendapat ijin dari rapat Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 41
Pada tahun 1912 pemerintah Pakualaman melancarkan penataan Desa,
tertanggal 18 Oktober 1912 untuk distrik Sogan, Kabupaten Adikarta, untuk penataan
dimana ordonansi tahun 1906 dipakai sebagai model. Penataan itu diumumkan
dalam “Vaststelling van de gemeenteregeling en gemeentebestuursregeling in het
district Sogan kabupaten Adikarta”.
Pada tahun 1918 itu juga Kasultanan Yogyakarta oleh Rijksbestuurder
ditetapkan sebuah peraturan semacam itu. Peraturan itu diumumkan dalam Rijksblad
tahun 1918 No. 22. Penataan Pakualaman tahun 1912 pun lalu diganti dan namanya
dalam bahasa Belanda disebut “Regelen betreffende het beheer en de huishoudelijke
belangen der inlandche gemeenten in het distriect Sogan kabupaten Adikarta”, sama
dengan peraturan buat Kasultanan. Perubahan itu diumumkan dalam Rijksblad tahun
1918 No. 24.
Baik di Kasultanan dan Pakualaman, dalam tahun itu diluncurkan peraturan
tentang pengangkatan, pemberhentian sementara, pemecatan dari jabatan, tentang
penghasilan dan kewajiban pemerintah Desa. Peraturan ini unutk Kasultanan dimuat
dalam Rijksblad tahun 1918 No. 23, diubah dalam Rijksblad tahun 1925 No. 17 dan
buat Pakualaman dimuat dalam Rijksblad tahun 1918 No. 25 diubah dalam Rijklsblad
No. 17/1925.
Sedangkan daerah-daerah Kasunanan Surakarta dan Mangkunegaran tidak
mempunyai peraturan serupa. Di daerah-daerah itu berlaku peraturan-peraturan lain;
bagi Kasunanan termuat dalam Rijksblad tahun 1917 No. 33; bagi Mangkunegaran
termuat dalam Rijksblad tahun 1917 No. 14, yakni peraturan-peraturan yang
membagi daerah Kasunanan dan daerah Mangkunegaran dalam sejumlah wilayah
Desa.
Menurut riwayat pasal 71 Regeringsreglement 1854 memang yang hendak
diatur hanya kedudukan Desa di Jawa dan Madura. Beberapa tahun kemudian
pemerintah Hindia Belanda mengetahui bahwa di luar Jawa dan Madura ada juga
daerah-daerah hukum seperti Desa-Desa di Jawa. Karena itu, pemerintah kolonial
juga menyusun peraturan untuk mengatur kedudukan daerah-daerah itu semacam
Inlandsche Gemeente Ordonnantie yang berlaku di Jawa dan Madura. Inlandsche
Gemeente Ordonnantie untuk Karesidenan Amboina termuat dalam Staatblad 1914
No. 629 jo. 1917 No. 223. Peraturan itu namanya: Bepalingen met betrekking tot de
regeling van de huishoudelijke belangen der inlandsche gemeenten in de residentie
Amboina”, diganti dengan peraturan yang memuat dalam stbl. 1923 No. 471.
Peraturan untuk Sumatera Barat termuat dalam Stbl.1918 No. 667; mulai berlaku
pada tanggal 31 Desember 1918 diganti dengan peraturan termuat dalam Stbl. 1918
No. 667 dan 774 dan dalam Stbl.1921 No. 803. Untuk karesidenan Bangka termuat
dalam Stbl. 1919 No. 453. Peraturan untuk karesidenan Palembang termuat dalam
Staatblad 1919 No. 814; untuk Lampung termuat dalam Stbl. 1922 No. 564; untuk
Tapanuli termuat dalam Stbl. 1923 No. 469; untuk daerah Bengkulu termuat dalam
Stbl. 1923 No. 470; untuk daerah Belitung termuat dalam Stbl.1924 No. 75 dan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 42
untuk daerah Kalimantan Selatan dan Timur termuat dalam Stbl. 1924 No. 275;
kemudian ditetapkan “Hogere Inlandsche Verbanden Ordonnantie Buitengewesten”
Stbl. 1938 No. 490 jo. Stbl. 1938 No. 681.
Berbagai peraturan itu tampak ambigu. Di satu sisi pemerintah kolonial
membuat peraturan secara beragam (plural) yang disesuaikan dengan konteks lokal
yang berbeda. Di sisi lain berbagai peraturan itu tidak lepas dari kelemahan. Van
Vollenhoven selalu mengkritik bahwa peraturan-peraturan itu berbau Barat. Dengan
berpegang pada ordonansi-ordonansi itu pemerintah Hindia Belanda telah
membentuk -- kadang secara paksa, seperti halnya di Belitung -- daerah-daerah baru
yang diberi hak otonomi, dari masyarakat-masyarakat yang belum mempunyai
kedudukan sebagai masyarakat hukum; ataupun kesatuan-kesatuan masyarakat yang
dulu memang sudah mempunyai kedudukan sebagai daerah hukum, akan tetapi
kemudian dirusak oleh kekuasaan Raja-raja atau kekuasaan asing, sehingga hak
otonominya telah hilang. Desa-Desa seperti itu terdapat di daerah-daerah Swapraja di
Jawa, Belitung dan sebagian dari tanah-tanah partikelir. Desa-Desa baru yang
dibentuk atas dasar Inlandsche gemeente-ordonnantie terdapat di daerah-daerah
Sumatera Timur, Kalimantan, Bangka, Belitung, Sulawesi Selatan, Swapraja di Jawa
dan bekas tanah partikelir. Daerah-daerah dimana masyarakat itu dahulu kala sudah
mempunyai kedudukan sebagai daerah hukum yang otonom, maka setelah
kedudukan itu dihidupkan, maka pemerintah disitu menurut syarat-syarat yang baru
berjalan dengan lancar. Hal ini dapat dimengerti sebab meskipun penduduk Desa itu
sudah lama tidak menjalankan kewajiban sebagai warga Desa yang otonom, tetapi
otonomi itu sudah berjalan secara turun-temurun dan menjadi bagian erat dalam
kebudayaan rakyat setempat (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Pemerintah Hindia Belanda pada tanggal 23 Januari 1941 menyampaikan
rancangan Rancangan Desa-ordonannantie baru kepada Volksraad. Ordonnantie itu
kemudian ditetapkan pada tanggal 2 Agustus 1941 (stbl. 1941 no. 356). Substansi
Desa ordonanntie baru berlainan dengan ordonanntie-ordonanntie sebelumnya.
Prinsipnya ialah supaya Desa diberi keleluasaan untuk berkembang menurut potensi
dan kondisinya sendiri. Untuk mencapainya, Desa tidak lagi dikekang dengan
berbagai peraturan-peraturan (regulasi) yang mengikat dan instruktif. Berdasarkan atas
prinsip itu dalam Desa-ordonanntie baru dinyatakan perbedaan antara Desa yang
sudah maju dan Desa yang belum maju. Untuk Desa yang sudah maju, pemerintahan
dilakukan oleh sebuah Dewan Desa (Desaraad), sedang Desa untuk yang belum maju
pemerintahan disusun tetap sediakala, yaitu pemerintahan dilakukan oleh Rapat Desa
yang dipimpin oleh kepala Desa yang dibantu oleh parentah Desa. Selanjutnya dalam
Desa-ordonnantie baru itu, pemerintah hendaknya minimal mencampuri dalam
rumah tangga Desa dengan peraturan-peraturan yang mengikat, bahkan dalam
pemerintahan Desa itu diharuskan lebih banyak menggunakan hukum adat. Namun
sampai pada waktu jatuhnya pemerintahan Hindia Belanda Desa-ordonnantie itu
belum bisa dijalankan.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 43
Sejak lahirnya “otonomi baru” bagi Desa yang disajikan dalam Inlandsche
Gemeente-ordonnantie tahun 1906, maka berturut-turut dengan segala kegiatan
diadakan aturan-aturan baru tentang “kas Desa”, tentang “lumbung Desa”, “bank
Desa”, “sekolah Desa”, “pamecahan Desa”, “bengkok guru Desa” “bale Desa”,
tebasan pancen dan pajak bumi, “seribu satu aturan berkenaan dengan (mengatur,
mengurus, memelihara dan menjaga keamanan hutan), yang semuanya itu
menimbulkan satu akibat yaitu menambah beban rakyat berupa uang dan tenaga.
Padahal berbagai aturan itu umumnya bukan hanya tidak dimengerti oleh rakyat
Desa, akan tetapi juga disangsikan akan manfaatnya bagi rakyat Desa, malah sebagian
besar nyata-nyata sangat bertentangan dengan kepentingan Desa dan melanggar hakhak
asasi.
B. Pengaturan Desa di masa Jepang
Pada zaman pemerintahan Jepang, pengaturan mengenai Desa diatur dalam
Osamu Seirei No. 7 yang ditetapkan pada tanggal 1 Maret Tahun Syoowa 19 (2604
atau 1944). Dari ketentuan Osamu Seirei ini ditegaskan bahwa Kucoo (Kepala Ku,
Kepala Desa) diangkat dengan jalan pemilihan. Sedangkan dewan yang berhak untuk
menentukan tanggal pemilihan dan syarat-syarat lain dalam pemilihan Kucoo adalah
Guncoo. Sedangkan untuk masa jabatan Kucoo adalah 4 tahun. Kucoo dapat dipecat
oleh Syuucookan (Surianingrat, 1985: 189-190).
Selanjutnya menurut Suhartono et. al (2001: 49), pada jaman penjajahan Jepang
Desa ditempatkan di atas aza (kampung, dusun) yang merupakan institusi terbawah.
Pada pendudukan Jepang ini, Otonomi Desa kembali dibatasi bahkan Desa dibawah
pengaturan dan pengendalian yang sangat ketat. Rakyat Desa dimobilisasi untuk
keperluan perang, menjadi satuan-satuan milisi, seperti Heiho, Kaibodan, Seinendan,
dan lain-lain. Kepala Desa difungsikan sebagai pengawas rakyat untuk menanam
tanaman yang dikehendaki Jepang, seperti jarak, padi dan tebu.
Pemerintah Desa pada jaman pendudukan Jepang terdiri dari 9 (sembilan)
pejabat: Lurah, Carik, 5 (lima) orang Mandor, Polisi Desa dan Amir (mengerjakan
urusan agama).
C. Pengaturan Desa 1945-1965
Desentralisasi dan otonomi daerah menjadi perhatian awal menyusul lahirnya
UUD 1945, 18 Agustus 1945. Pada bab IV Pasal 18 UUD 1945 yang mengatur
masalah Pemerintahan Daerah, disebutkan bahwa:
“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan
mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak
asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”. Dalam bagian penjelasan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 44
dinyatakan bahwa ”Dalam territoir Indonesia terdapat lebih kurang 250 Zelfbesturende
landschappen dan Volksgemeenschappen, seperti Desa di Jawa dan Bali, negeri di
Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu
mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang
bersifat istimewa”. Selanjutnya dinyatakan juga: ”Negara Republik Indonesia
menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara
yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut”.
Untuk Volksgemeenschappen penjelasan pasal 18 UUD 1945 tidak
menyebutkan jumlah tertentu, akan tetapi menyebutkan contoh yaitu Desa di Jawa
dan Bali, Nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya.
Meski dalam UUD 1945 Zelfbesturende Landschappen dan Volksgemeenschappen
diberlakukan sama namun antara keduanya ada perbedaan mendasar. Tidak ada
Landschappen atau swapraja yang berada dalam wilayah Volksgemeeschappen. Secara
hirarkhis kedudukan Zelfbesturende Landschappen berada di atas
Volksgemeenschappen. Meski Desa-Desa di Jawa hanya merupakan salah satu bentuk
Volksgemeenschappen seperti yang disebut dalam penjelasan pasal 18 UUD 1945,
namun istilah “Desa” digunakan sebagai istilah yang menggantikan istilah
Volksgemeenschappen. Desa telah menjadi istilah yang digunakan tidak hanya di
pemerintahan dalam negeri, tetapi juga digunakan di lingkungan akademik khususnya
dalam ilmu-ilmu sosial (Yando Zakaria, 2000).
Untuk mengatur pemerintahan pasca 17 Agustus 1945, Badan pekerja Komite
Nasional Pusat mengeluarkan pengumuman No. 2. yang kemudian ditetapkan
menjadi UU No. 1/1945. UU ini mengatur kedudukan Desa dan kekuasaan komite
nasional daerah, sebagai badan legislatif yang dipimpin oleh seorang Kepala Daerah.
Menurut Prof. Koentjoro Perbopranoto, undang-undang ini dapat dianggap sebagai
peraturan desentralisasi yang pertama di Republik Indonesia. Di dalamnya terlihat
bahwa letak otonomi terbawah bukanlah kecamatan melainkan Desa, sebagai
kesatuan masyarakat yang berhak mengatur rumah tangga pemerintahannya sendiri.
Desentralisasi itu hanya sempat dilakukan sampai pada daerah tingkat II.
Karena isinya terlalu sederhana, Undang-undang No. 1/1945 ini dianggap
kurang memuaskan. Maka dirasa perlu membuat undang-undang baru yang lebh
sesuai dengan pasal 18 UUD 1945. Pada saat itu pemerintah menunjuk R.P. Suroso
sebagai ketua panitia. Setelah melalui berbagai perundingan, RUU ini akirnya disetujui
BP KNIP, yang pada tanggal 10 Juli 1948 lahir UU No. 22/1948 Tentang
Pemerintahan Daerah. Bab 2 pasal 3 angka 1 UU No. 22/1948 menegaskan bahwa
daerah yang dapat mengatur rumah tangganya sendiri dapat dibedakan dalam dua
jenis, yaitu daerah otonomi biasa dan daerah otonomi istimewa. Daerah-daerah ini
dibagi atas tiga tingkatan, yaitu Propinsi Kabupaten/kota besar, Desa/kota kecil.
Sebuah skema tentang pembagian daerah-daerah dalam 3 tingkatan itu menjadi
lampiran undang-undang. Daerah istimewa adalah daerah yang mempunyai hak asalForum
Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 45
usul yang di zaman sebelum RI mempunyai pemerintahan yang bersifat istimewa. UU
No. 22/1948 menegaskan pula bahwa bentuk dan susunan serta wewenang dan tugas
pemerintah Desa sebagai suatu daerah otonom yang berhak mengatur dan mengurus
pemerintahannya sendiri (Yando Zakaria, 2000).
Pada periode Republik Indonesia Serikat (RIS), Pemerintah Negara Republik
Indonesia Timur (NIT ) menetapkan suatu peraturan desentralisasi yang dinamakan
undang-undang pemerintahan daerah daerah Indonesia Timur, yang dikenal dengan
UU No. 44/1950. Mengenai tingkatan daerah otonom, menurut UU No.44/1950,
tersusun atas dua atau tiga tingkatan. Masing-masing adalah (1) Daerah; (2) Daerah
bahagian dan (3) daerah anak bahagian.
Pada bulan Juni 1956 sebuah RUU tentang pemerintahan daerah diajukan
Menteri Dalam Negeri ketika itu, Prof. Sunaryo, kepada DPR RI hasil Pemilu 1955.
Setelah melalui perdebatan dan perundingan Pemerintah dan Fraksi-fraksi dalam DPR
RI waktu itu, RUU tersebut diterima dan disetujuai secara aklamasi. Pada tanggal 19
Januari 1957 RUU itu diundangkan menjadi Undang-Undang No. 1 Tahun 1957
tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.
UU No. 1/1957 ini berisikan mengenai pengaturan tentang, antara lain, jumlah
tingkatan daerah sebanyak-banyaknya tiga tingkatan, kedudukan kepala daerah dan
tentang pengawasan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Daerah Otonom terdiri
dari dua jenis, yaitu otonom biasa dan daerah swapraja. Mengenai pembentukan
daerah Tingkat III, menurut UU No. 1/1957, harus dilakukan secara hati-hati, karena
daerah itu merupakan batu dasar pertama dari susunan negara, sehingga harus
diselenggarakan secara tepat pula karena daerah itu bertalian dengan masyarakat
hukum Indonesia yang coraknya beragam, yang sulit sembarangan untuk dibikin
menurut satu model.
Dalam rangka pembentukan daerah Tingkat III, disebutkan pula bahwa pada
dasarnya tidak akan dibentuk kesatuan kesatuan masyarakat hukum secara bikinbikinan
tanpa berdasarkan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum seperti Desa, nagari,
kampung dan lain-lain. Karena itu Desapraja (sebagai daerah Tingkat III) dan sebagai
daerah otonom terbawah hingga UU No. 1/1957 digantikan UU yang lain, belum
dapat dilaksanakan.
Pada tanggal 5 Juli 1959 keluarlah Dekrit Presiden, yang menyatakan
berlakunya kembali UUD 1945. Atas dasar dekrit ini UUDS 1950 tidak belaku lagi.
Dekrit Presiden ini mengantar Republik Indonesia ke alam demokrasi terpimpin dan
Gotong Royong. Untuk menyesuaikannya dengan prinsip-prinsip demokrasi terpimpin
dan kegotong-royongan, maka pada tanggal 9 September 1959 Presiden
mengeluarkan Penpres No. 6 Tahun 1959 tentang Pemerintah Daerah. Dari Pidato
Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah ketika menjelaskan isi Penpres No.
6/1959, dapat ditarik kesimpulan pokok bahwa, dengan pemberlakuan Penpres No.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 46
6/1959 terjadi pemusatan kekuasaan ke dalam satu garis birokrasi yang bersifat
sentralistis.
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara juga terbentuk atas Penpres No.
12/1959, yang antara lain menetapkan Ketetapan MPRS No. III/MPRS/1960 tentang
Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Semesta Berencana Tahapan Pertama 1961-
1969, yang dalam beberapa bagiannya memuat ketentuan-ketentuan tentang
Pemerintah Daerah. Masing-masing adalah: (a) Paragraf 392 mengenai pembagian
Daerah dan jumlah tingkatan; (b) Paragraf 393 mengenai desentralisasi; (c) Paragraf
395 mengenai pemerintahan daerah; (d) Paragraf 396 mengenai pemerintahan Desa.
Dalam setiap paragraf antara lain termuat amanat agar dilakukan pembentukan
daerah Tingkat II sebagaimana dalam UU No. 1/1957; dan menyusun Rancangan
Undang-Undang Pokok-Pokok Pemerintahan Desa, yang dinyatakan berhak mengatur
dan mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai pengganti segala peraturan dari masa
kolonial dan nasional yang dianggap belum sempurna, yang mengatur tentang
kedudukan Desa dalam rangka ketatanegaraan: bentuk dan susunan pemerintahan
Desa; tugas dan kewajiban, hak dan kewenangan pemerintah Desa; keuangan
pemerintah Desa: serta kemungkinan-kemungkinan badan-badan kesatuan
pemerintahan Desa yang sekarang ini menjadi satu pemerintahan yang otonom
(Yando Zakaria, 2000).
Karena tuntutan itu, pemerintah membentuk Panitia Negara Urusan
Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang diketuai oleh R.P. Soeroso, atas dasar
keputusan presiden No.514 tahun 1960. Tugas-tugas yang harus diselesaikan oleh
panitia adalah:
A. Menyusun Rencana Undang-undang Organik tentang Pemerintahan Daerah
Otonom sesuai dengan cita-cita Demokrasi Terpimpin dalam rangka Negara
Kesatuan Republik Indonesia yang mencakup segala pokok-pokok (unsur-unsur)
Progresif dari UU No. 22/1948,UU No.1/1957, Perpres No.6/1959
(disempurnakan), Perpres No.5/1960 (disempurnakan),dan Perpres No.2/1961.
B. Menyusun Rencana Undang-undang tentang Pokok-pokok Pemerintahan Desa,
yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai pengganti
segala peraturan perundangan dari masa kolonial mengenai pemerintahan Desa
sehingga dewasa ini masih berlaku; rencana akan mengatur hal-hal pokok tentang:
a) Kedudukan Desa dalam rangka ketatanegaraan
b) Bentuk dan susunan pemerintahan Desa
c) Tugas kewajiban,hak dan kewenangan pemerintahan Desa
d) Keuangan pemerintahan Desa
e) Pengawasan pemerintahan Desa
f) Kemungkinan pembangunan badan-badan kesatuan pemerintah Desa yang
ada sekarang ini menjadi satu pemerintahan Desa yang otonom
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 47
g) Dan lain-lain.
C. Mengajukan usul usul penjelasan mengenai:
a) Penyerahan urusan-urusan pemerintahan pusat yang menurut sifatnya dan
sesuai dengan kemampuan dan kesanggupan daerah dapat diserahkan
kepada daerah, yang dahulu menurut penjelasan UU No. 1/1957 diharapkan
akan dijadikan tugas suatu Dewan Otonomi dan Desentralisasi.
b) Tuntutan-tuntutan tentang pembagian daerah (pemecahan, pemisahan,
penghapusan dan pembentukan baru), perluasan batas-batas wilayah
kotapraja, pemindahan ibu kota daerah.
c) Penertiban organisasi-organisasi masyarakat rukun kampung dan rukun
tetangga (Yando Zakaria, 2000).
Setelah bekerja selama dua tahun Panitia Suroso berhasil menyelesaikan 2
rancangan undang-undang: RUU tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah dan
Rancangan Undang-undang tentang Desa Praja. Menteri Dalam Negeri dan Otonomi
Daerah saat itu, Ipik Gandamana, pada tahun 1963, menyampaikan kedua RUU itu
kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong. Sebelumnya pada bulan Januari
1963 kedua rancangan itu dibuat dalam sebuah konferensi yang diikuti oleh seluruh
gubernur. Pembahasan kedua RUU di DPRGR cukup lama dan alot. Setelah
mengalami berbagai penyesuaian sesuai aspirasi dari banyak pihak, pada tanggal 1
September 1965, DPRGR menetapkannya sebagai undang-undang. Masing-masing
menjadi UU No. 18/1965 Tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah dan UU No.
19 Tahun 1965 Tentang Desapraja.
Menurut pasal 1 UU No. 19/1965, yang dimaksud dengan Desapraja adalah
kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-batas daerahnya, berhak mengurus
rumah tangganya sendiri, memilih penguasanya, dan mempunyai harta bendanya
sendiri. Dalam penjelasan dinyatakan bahwa kesatuan-kesatuan yang tercakup dalam
penjelasan UUD 1945 pasal 18, Volksgemeenschappen seperti Desa di Jawa dan Bali,
Nagari di Minangkabau, Dusun dan marga di Palembang dan sebagainya, yang bukan
bekas swapraja adalah Desapraja menurut undang-undang ini. Dengan demikian,
persekutuan-persekutuan masyarakat hukum yang berada dalam (bekas) daerah
swapraja tidak berhak atas status sebagai Desapraja (Yando Zakaria, 2000).
Dengan memggunakan nama Desapraja, UU No.19 /1965 memberikan istilah
baru dengan satu nama seragam untuk menyebut keseluruhan kesatuan masyarakat
hukum yang termasuk dalam penjelasan UUD 1945 pasal 18, padahal kesatuan
masyarakat hukum di berbagai wilayah Indonesia mempunyai nama asli yang
beragam. UU No.19/1965 juga memberikan dasar dan isi Desapraja secara hukum
yang berarti kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-batas daerahnya dan
berhak mengurus rumahtangganya sendiri, memilih penguasanya, dan memiliki harta
benda sendiri.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 48
Dalam penjelasan umum tentang Desapraja itu terdapat keterangan yang
menyatakan bahwa UU No. 19/1965 tidak membentuk baru Desapraja, melainkan
mengakui kesatuan-kesatuan masyarakat hukum yang telah ada di seluruh Indonesia
dengan berbagai macam nama menjadi Desapraja. Kesatuan-kesatuan masyarakat
hukum lain yang tidak bersifat teritorial dan belum mengenal otonomi seperti yang
terdapat di berbagai wilayah daerah administratif tidak dijadikan Desapraja,
melainkan dapat langsung dijadikan sebagai unit administratif dari daerah tingkat III.
Penjelasan juga menyatakan bahwa Desapraja bukan merupakan satu tujuan
tersendiri, melainkan hanya sebagai bentuk peralihan untuk mempercepat
terwujudnya daerah tingkat III dalam rangka UU No.18/1965 tentang Pokok-pokok
Pemerintahan daerah. Suatu saat bila tiba waktunya semua Desapraja harus
ditingkatkan menjadi Daerah Tingkat III dengan atau tanpa penggabungan lebih
dahulu mengingat besar kecilnya Desapraja yang bersangkutan.
Alat-alat perlengkapan Desapraja menurut UU No. 19/1965 adalah: (a) kepala
Desa, (b) badan musyawarah Desa, (c) Pamong Desapraja, (d) Panitera Desapraja, (e)
Petugas Desapraja, (f) badan pertimbangan Desapraja. Disebutkan pula bahwa kepala
Desa dipilih langsung oleh penduduk; kepala Desapraja adalah penyelenggara utama
urusan rumah tangga Desapraja dan sebagai alat pemerintah pusat; kepala Desapraja
mengambil tindakan dan keputusan-keputusan penting setelah memperoleh
persetujuan badan musyawarah Desapraja; kepala Desapraja tidak diberhentikan
karena suatu keputusan musyawarah; dan kepala Desapraja menjadi ketua badan
musyawarah Desapraja. Sedangkan anggota badan musyawarah Desapraja dipilih
menurut peraturan yang ditetapkan oleh peraturan daerah tingkat I.
Dengan keluarnya UU No.19/1965 warisan kolonial yang sekian lama berlaku
di negara RI, seperti IGO dan IGOB serta semua peraturan-peraturan pelaksanaannya
tidak berlaku lagi. Tetapi, UU No.19/1965 tidak sempat pula dilaksanakan dibanyak
daerah. Pelaksanaannya ditunda, tepatnya dibekukan, atas dasar pemberlakuan UU
No.6 /1969, yaitu undang-undang dan peraturan pemerintah Pengganti Undangundang
1965, meski dinyatakan juga bahwa pelaksanaanya efektif setelah adanya
undang-undang baru yang menggantikannya. Namun, anehnya, UU No.19/1965
sendiri sebenarnya sudah terlebih dahulu ditangguhkan melalui intruksi Menteri
Dalam Negeri No.29/1966. Karena itu, sejak UU No.18/1965 dan UU No.19/1965
berlaku, praktis apa yang dimaksudkan dengan daerah tingkat III dan Desapraja itu
tidak terwujud. Secara informal pemerintahan Desa kembali diatur berdasarkan IGO
dan IGOB.
D. Pengaturan Desa di Masa Orde Baru
Pemerintah Orde Baru menempatkan isu desentralisasi pemerintahan
daerah/Desa setelah atau bahkan di bawah agenda konsolidasi politik dan
pembangunan. Pada tahun 1969 pemerintah mengeluarkan UU No. 6/1969 yang
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 49
dimaksudkan untuk membekukan UU sebelumnya. Lima tahun kemudian pemerintah
mengeluarkan UU No. 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah yang
betul-betul merupakan versi Orde Baru, yakni UU itu merupakan instrumen untuk
memperkuat birokratisasi, otoritarianisme, sentralisasi dan pembangunan. UU itu
bukanlah kebijakan yang berorientasi pada desentralisasi untuk memperkuat otonomi
daerah atau membentuk pemerintahan daerah (local government), melainkan
berorientasi pada pembentukan pemerintahan pusat yang bekerja di daerah (the local
state government). Ini bisa dilihat begitu kuatnya skema dekonsentrasi (desentralisasi
administratif) ketimbang devolusi (desentralisasi politik) dalam UU No. 5/1979.
Isu Desa sebagai daerah tingkat III yang pernah mengemuka pada tahun 1950-
an tidak diakomodasi oleh Orde Baru. Pemerintah mengeluarkan UU No. 5/1979
tentang pemerintahan Desa yang betul-betul paralel dengan semangat sentralisasi dan
regimentasi dalam UU No. 5/1974, serta paralel dengan UU kepartaian yang
melancarkan kebijakan massa mengambang di Desa. UU No. 5/1979 membuat
format pemerintahan Desa secara seragam di seluruh Indonesia. UU ini menegaskan:
“Desa adalah wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai persatuan
masyarakat, termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai
organisasi pemerintahan terendah langsung di bawah camat dan berhak
menyelenggarakan rumah tangganya sendiri”.
Ketika UU ini masih berstatus RUU, pemerintah berpendapat: “bahwa Desa
dimaksudkan sebagaimana dimaksudkan dalam RUU ini, bukanlah merupakan salah
bentuk daripada Pembagian Daerah Indonesia Atas Daerah besar dan kecil
sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 18 UUD 1945. Masalah pembagian daerah
Indonesia atas Daerah besar dan kecil itu kiranya sudah cukup diatur dengan UU
No.5/1974. Pengertian daerah besar adalah wilayah Propinsi Daerah Tingkat I dan
seterusnya, karena itu sulit untuk dimaknai, bahwa daerah yang lebih kecil itu juga
mencakup Desa sebagaimana dimaksud dalam RUU ini”
Dari ketentuan awal, termasuk pengertian Desa yang seragam itu, banyak
pihak menilai bahwa UU No. 5/1979 merupakan bentuk Jawanisasi atau menerapkan
model Desa Jawa untuk kesatuan masyarakat adat di Luar Jawa. Dengan sendirinya
UU ini tidak mengakui lagi keberadaan nagari, huta, sosor, marga, negeri, binua,
lembang, parangiu dan lain-lain yang umumnya berada di Luar Jawa. Pengaturan
dalam UU No. 5 /1979 memaksa Desa dan kesatuan masyarakat hukum yang menjadi
bagian darinya menjadi seragam. Persekutuan sosial Desa lain yang belum sesuai
bentuknya dengan Desa dipaksa menyesuaikan diri, melalui upaya misalnya
regrouping Desa, sehingga tidak dapat disebut Desa lagi.
Bagi masyarakat terutama masyarakat adat di luar Jawa dan Madura
implementasi UU No.5/1979 tersebut menimbulkan dampak negatif. Pemerintah
daerah di Luar Jawa dipaksa berlawanan dengan masyarakat adat karena harus
menghilangkan kesatuan masyarakat hukum (Rechtsgemeenschap) yang dianggap tidak
menggunakan kata Desa seperti Nagari di Minangkabau, Dusun dan Marga di
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 50
Palembang, Gampong di Aceh, Huta, Sosor dan lumban di Mandailing, Kuta di Karo,
Binua di Kalimantan Barat, Negeri di Sulawesi Utara dan Maluku, Kampung di
Kalimantan, Sulawesi Tengah, dan Sulawesi Selatan, yo di Sentani Irian Jaya, dan lainlain.
Kesatuan masyarakat hukum yang telah dijadikan Desa itu harus memiliki
pemerintahan yang akan melaksanakan kewenangan, hak dan kewajiban Desa serta
menyelenggaraan pemerintahan Desa, seperti ditetapkan dalam UU No.5/1979.
Kesatuan masyarakat hukum tidak hanya secara formal dan nomenklatur berganti
nama menjadi Desa, tetapi harus secara operasional segera memenuhi segala syarat
yang ditentukan oleh UU No.5/1979.
Dengan pergantian dari nagari, dusun, marga, gampong, huta, sosor, lumban,
binua, lembang, kampung, paraingu, temukung dan yo menjadi Desa berdasarkan UU
No.5/1979 maka Desa-Desa hanya berhak menyelenggarakan rumah tangganya
sendiri, dan tidak dinyatakan dapat “mengurus dan mengatur rumahtangganya
sendiri”. Dengan kata lain, Desa tidak lagi otonom. Karena ia tidak lagi otonom, Desa
kemudian tidak lebih dari sekedar ranting patah yang dipaksakan tumbuh pada ladang
pembangunan yang direncanakan rezim Orde Baru.
Secara substantif UU No. 5/1979 menempatkan Kepala Desa bukanlah
pemimpin masyarakat Desa, melainkan sebagai kepanjangan tangan pemerintah supra
Desa, yang digunakan untuk mengendalikan penduduk dan tanah Desa. UU No.
5/1979 menegaskan bahwa kepala Desa dipilih oleh rakyat melalui demokrasi
langsung. Ketentuan pemilihan kepala Desa secara langsung itu merupakan sebuah sisi
demokrasi (elektoral) di aras Desa. Di saat presiden, gubernur dan bupati ditentukan
secara oligarkis oleh parlemen, kepala Desa justru dipilih secara langsung oleh rakyat.
Karena itu keistimewaan di aras Desa ini sering disebut sebagai benteng demokrasi di
level akar-rumput. Tetapi secara empirik praktik pemilihan kepala Desa tidak
sepenuhnya mencerminkan kehendak rakyat. Pilkades selalu sarat dengan rekayasa
dan kontrol pemerintah supraDesa melalui persyaratan yang dirumuskan secara politis
dan administratif. Dalam studinya di Desa-Desa di Pati, Franz Husken (2001)
menunjukkan bahwa pilkades selalu diwarnai dengan intimidasi terhadap rakyat,
manipulasi terhadap hasil, dan dikendalikan secara ketat oleh negara. Bagi Husken,
pilkades yang paling menonjol adalah sebuah proses politik untuk penyelesaian
hubungan kekuasaan lokal, ketimbang sebagai arena kedaulatan rakyat.
Kekurang-sempurnaan demokrasi Desa tidak hanya terlihat dari sisi pilkades,
tetapi juga pada posisi kepala Desa. UU No. 5/1979 menobatkan kepala Desa sebagai
“penguasa tunggal” di Desa. Kepala Desa sebagai kepanjangan tangan birokrasi
negara, akibatnya dia harus mengetahui apa saja yang terjadi di Desa, termasuk
”selembar daun yang jatuh dari pohon di wilayah yurisdiksinya”. Akibat selanjutnya,
Kepala Desa dalam menjalankan ”perintah” untuk mengendalikan wilayah dan
penduduk Desa terkadang mengendalikan seluruh hajat hidup orang banyak. Ken
Young (1993) bahkan lebih suka menyebut Kepala Desa sebagai “fungsionaris negara”
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 51
ketimbang sebagai “perangkat Desa”, karena dia lebih banyak menjalankan tugas
negara ketimbang sebagai pemimpin masyarakat Desa.
UU No. 5/1979 sebenarnya juga mengenal pembagian kekuasaan di Desa,
yakni ada Kepala Desa dan Lembaga Musyawarah Desa (LMD). Pasal 3 menegaskan,
Pemerintah Desa terdiri dari Kepala Desa dan Lembaga Musyawarah Desa (LMD).
Lembaga Musyawarah Desa adalah lembaga permusyawaratan atau pemufakatan
yang keanggotaannya terdiri atas Kepala-kepala Dusun, Pimpinan Lembaga-lembaga
Kemasyarakatan, dan pemuka-pemuka masyarakat di esa yang bersangkutan (Pasal
17). Meski ada pembagian kekuasaan, tetapi LMD tidak mempunyai kekuasaan
legislatif yang berarti. LMD bukanlah wadah representasi dan arena check and
balances terhadap kepala Desa. Bahkan juga ditegaskan bahwa kepala Desa karena
jabatannya (ex officio) menjadi ketua LMD (Pasal 17 ayat 2).
Jika di Desa kepala Desa menjadi penguasa tunggal, tetapi kalau dihadapan
supraDesa, kepala Desa hanya sekadar kepanjangan tangan yang harus tunduk dan
bertanggungjawab kepada supraDesa. Menurut UU No. 5/1979 Kepala Desa diangkat
dan diberhentikan oleh Bupati /Walikotamadya Kepala Daerah Tingkat II atas nama
Gubernur Kepala Daerah Tingkat I (pasal 6 dan 9), untuk masa jabatan selama 8
tahun, dan dapat dipilih kembali untuk satu masa jabatan berikutnya (pasal 7). Kepala
Desa menjalankan hak, wewenang, dan kewajiban pimpinan pemerintahan Desa
yaitu menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dan merupakan penyelenggara dan
penanggung jawab utama dibidang pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan
dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintah Desa, urusan pemerintahan umum
termasuk pembinaan ketentraman dan ketertiban sesuai dengan peraturan
perundang-undangan yang berlaku dan menumbuhkan serta mengembangkan jiwa
gotong royong masyarakat sebagai sendi utama pelaksanaan pemerintahan Desa.
Dalam menjalankan hak, wewenang, dan kewajiban pimpinan pemerintah Desa,
Kepala Desa bertanggung jawab kepada pejabat yang berwenang mengangkat melalui
Camat; dan memberikan keterangan pertanggungjawaban tersebut kepada Lembaga
Musyawarah Desa.
E. Pengaturan Desa UU No. 22/1999
UU No. 22/1999 memang tidak mengenal desentralisasi Desa, tetapi para
perumusnya, misalnya Prof. M. Ryaas Rasyid, menegaskan bahwa semangat dasar UU
No. 22/1999 adalah memberikan pengakuan terhadap keragaman dan keunikan Desa
(atau dengan nama lain) sebagai self-governing community, yang tentu saja merupakan
manifestasi terhadap makna “istimewa” dalam Pasal 18 UUD 1945. Pemaknaan baru
ini berbeda dengan semangat dan disain yang tertuang dalam UU No. 5/1979, yang
hanya menempatkan Desa sebagai unit pemerintahan terendah di bawah camat.
Secara politik UU No. 5/1979 bermaksud untuk menundukkan Desa dalam kerangka
NKRI, yang berdampak menghilangkan basis self-governing community.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 52
Dengan berpijak pada semangat pengakuan itu, UU No. 22/1999
mendefinisikan Desa sebagai berikut:
“Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan
mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat
istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintahan nasional dan berada
di Daerah Kabupaten”.
Rumusan ini merupakan lompatan yang luar biasa bila dibandingkan dengan
rumusan tentang Desa dalam UU No. 5/1979. Secara normatif UU No. 22/1999
menempatkan Desa tidak lagi sebagai bentuk pemerintahan terendah di bawah
camat, melainkan sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berhak mengatur dan
mengurus kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan hak asal-usul Desa.
Implikasinya adalah, Desa berhak membuat regulasi Desa sendiri untuk mengelola
barang-barang publik dan kehidupan Desa, sejauh belum diatur oleh kabupaten.
Dalam Pasal 105, misalnya, ditegaskan: “Badan Perwakilan Desa bersama dengan
Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa”. Ini artinya, bahwa Desa mempunyai
kewenangan devolutif (membuat peraturan Desa) sekaligus mempunyai kekuasaan
legislatif untuk membuat peraturan Desa itu.
Kelahiran UU No. 22/1999 memperoleh apresiasi yang luar biasa, sekaligus
membangkitkan wacana, inisiatif dan eksperimentasi otonomi Desa. Desentralisasi
melalui UU No. 22/1999 telah mendorong bangkitnya identitas lokal di daerah,
karena selama Orde Baru identitas politik dihancurkan dengan proyek penyeragaman
ala Desa Jawa. Bagi pemimpin dan masyarakat lokal, identitas diyakini sebagai nilai,
norma, simbol, dan budaya yang membentuk harga diri, eksistensi, pedoman untuk
mengelola pemerintahan dan relasi sosial, dan senjata untuk mempertahankan diri
ketika menghadapi gempuran dari luar. Sumatera Barat telah kembali nagari sejak
2000/2001, Kabupaten Tana Toraja telah mengukuhkan kembali ke Lembang, dan di
beberapa kabupaten di Kalimantan Barat tengah berjuang untuk kembali ke
pemerintahan binua. Kembalinya ke pemerintahan asal-usul diyakini sebagai upaya
menemukan identitas lokal yang telah lama hilang, sekaligus sebagai bentuk
kemenangan atas penyeragaman (Jawanisasi) di masa lampau.
Banyak pihak tampaknya sangat khawatir bahwa kembalinya ke pemerintahan
asli merupakan kebangkitan feodalisme yang berpusat pada tokoh-tokoh adat.
Pengalaman di Sumatera Barat dan Kalimantan Barat memang menunjukkan bahwa
para tokoh adat sangat dominan “memaksakan” pemulihan model lama untuk
diterapkan masa sekarang. Di Sumbar misalnya, euforia kembali ke nagari memang
diwarnai oleh jebakan romantisme, formalisme dan konservatisme. Tetapi aspirasi di
nagari sekarang tidaklah tunggal. Suara-suara kritis generasi muda yang kosmopolit
terus-menerus menyerukan tentang demokrasi, partisipasi, transparansi dan lain-lain.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 53
Bahkan suara mereka berbeda jauh dengan aspirasi “kembali ke surau” yang
diserukan oleh golongan tua. Dengan demikian, aspirasi feodalisme golongan tua mau
tidak mau harus mengakomodasi suara demokrasi dari kalangan muda.
Pengalaman “kembali ke nagari” di Sumatera Barat merupakan eksperimentasi
lokal membangun otonomi Desa. Sumbar adalah “pelari terdepan” bila dibanding
dengan daerah-daerah lain, termasuk Jawa, meski kapasitas Desa di Jawa mungkin
lebih baik ketimbang nagari di Sumbar. Sumatera Barat merupakan daerah yang
sangat unik dan eksotik dalam hal desentralisasi dan demokrasi lokal karena mereka
mempunyai sejarah “otonomi asli” yang berbasis pada nagari. Sampai 2002
pembentukan kembali (recreating) nagari di wilayah kabupaten telah usai dilakukan.
Prinsipnya adalah membentuk “nagari baru” yang menggabungkan antara selfgoverning
community (otonomi asli yang berbasis adat) dan local-self government
(desentralisasi dari pemerintah). Pola penggabungan ini adalah format baru nagari
yang memungkinkan terjadinya “rekonsiliasi” antara “Desa adat” dengan “Desa
dinas”.
Eksperimentasi otonomi Desa serupa adalah keluarnya kebijakan Alokasi Dana
Desa (ADD) di sebagian kecil kabupaten sejak 2001. Kabupaten Solok dan Sumedang
merupakan perintis ADD mulai 2001, kemudian disusul oleh kabupaten-kabupaten
lain. UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999 memang tidak secara eksplisit mengatur
mengenai perimbangan keuangan yang terformula kepada Desa. Desa hanya
memperoleh bantuan keuangan dari pusat, provinsi dan kabupaten. Karena itu
pemerintah kabupaten mempunyai tafsir yang berbeda-beda. Sebagian besar
kabupaten hanya menerapkan konsep “bantuan” untuk mengalihkan sebagian
dananya kepada Desa, misalnya dengan skema Dana Pembangunan Desa (DPD) –
bentuk lain dari Inpres Bandes -- untuk membantu pembiayaan pemerintahan dan
pembangunan Desa. Tampaknya lebih banyak kabupaten yang “enggan” membuat
kebijakan alokasi dana yang menggunakan istilah perimbangan keuangan atau alokasi
dana Desa (ADD), dengan cara mereplikasi formula perimbangan keuangan dalam
UU No. 25/1999. Hanya ada beberapa kabupaten (kurang dari 40 kabupaten dari
sekitar 400 kabupaten/kota) yang melakukan inovasi ADD dengan merujuk pada UU
No. 25/1999. Inovasi baru ini memang tidak lepas dari berbagai dorongan yang
beragam: inisiatif populis seorang bupati, dorongan dari pemerintah pusat, asistensi
teknis dari sejumlah lembaga donor, serta tekanan dari oganisasi masyarakat sipil
maupun asosiasi Desa. .
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 54
Tabel 3.1
Tiga wadah demokrasi Desa
No Item Rembug Desa LMD BPD
1. Penentuan
pemimpin dan
anggota.
Musyawarah Tanpa musyawarah
dan pemilihan,
tetapi penunjukkan
oleh kades (lurah)
Pemilihan yang
melibatkan
masyarakat
2. Pembuatan
keputusan
Partisipatif dengan
musyawarah.
Musyawarah oleh
“wali” masyarakat
Perwakilan.
3. Kedudukan
dan fungsi
Pemegang kedaulatan
tertinggi, membuat
keputusan yang
mengikat rakyat
Subordinat kades
Sebagai lembaga
konsultatif yang
dikendalikan kades.
Otonom dari
kades. Legislasi
dan kontrol
terhadap kades.
4. Kedudukan
kades
Sebagai ketua rembug
Desa
Sebagai ketua
umum dan
mendominasi LMD
Lepas dari
organisasi BPD.
5. Keterlibatan
masyarakat
Seluruh kepala keluarga
terlibat, kecuali anakanak
muda dan
perempuan.
Masyarakat tidak
terlibat. Hanya elite
Desa yang terlibat.
Masyarakat
terlibat memilih,
tetapi kurang
terlibat dalam
proses pembuatan
keputusan.
6. Tipe
demokrasi
Permusyawaratan
(deliberative)
Perwalian (delegatif)
yang tidak
sempurna.
Perwakilan
Di luar skema otonomi Desa di atas, lompatan lain yang tampak dalam UU No.
22/1999 adalah pelembagaan demokrasi Desa dengan lahirnya Badan Perwakilan
Desa (BPD) sebagai pengganti Lembaga Musyawarah Desa (LMD). Pasal 94 UU No.
22/1999 menegaskan: “Di Desa dibentuk Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan
Desa, yang merupakan Pemerintahan Desa”. Sedangkan Pasal 104 menegaskan:
Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan nama lain berfungsi mengayomi
adat istiadat, membuat Peraturan Desa, menampung dan menyalurkan aspirasi
masyarakat, serta melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan
Desa.
BPD menjadi arena baru bagi kekuasaan, representasi dan demokrasi Desa.
BPD dilahirkan sebagai bentuk kritik terhadap LMD. Pembentukan BPD melibatkan
secara terbatas partisipasi masyarakat. Ia menjadi sebuah arena demokrasi perwakilan
yang lebih baik ketimbang LMD. Berbeda dengan LMD masa lalu yang ditunjuk oleh
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 55
lurah, BPD sekarang dipilih dengan melibatkan masyarakat. Jika dulu LMD
merupakan lembaga korporatis yang diketuai secara ex officio dan didominasi oleh
kepala Desa, sekarang kepala Desa ditempatkan sebagai eksekutif sementara BPD
sebagai badan legislatif yang terpisah dari kepala Desa. Dengan kalimat lain, lahirnya
BPD telah membawa pergeseran kekuasaan yang lebih jelas antara kepala Desa
sebagai pemegang kekuasaan eksekutif dan BPD sebagai pemangku lembaga legislatif.
Paling tidak ada tiga domain kekuasaan kepala Desa yang telah dibagi ke BPD: (1)
pembuatan keputusan dalam bentuk Peraturan Desa (Perdes) yang dikerjakan
bersama-sama antara lurah dan BPD; (2) pengelolaan keuangan yang melibatkan BPD
seperti penyusunan APBDES dan pelelangan tanah kas Desa; (3) rekrutmen perangkat
Desa yang dulu dikendalikan oleh lurah dan orang-orang kecamatan maupun
kabupaten sekarang dikendalikan oleh BPD. Bahkan kontrol BPD terhadap kepala
Desa sudah dijalankan meski kontrol itu masih terbatas pada LPJ lurah dan ia belum
terinstitusionalisasi kepada masyarakat.
Meski menciptakan lompatan yang luar bisa, tetapi UU No. 22/1999 tetap
memiliki sejumlah keterbatasan, terutama kalau dilihat dari sisi Desain desentralisasi.
UU ini menyerahkan sepenuhnya persoalan Desa kepada kabupaten/kota, sehingga
membuat rumusan UU No. 22/1999 memberikan “cek kosong” pengaturan Desa
kepada kabupaten/kota. UU No. 22/199 hanya memberikan diktum yang sifatnya
makro dan abstrak dalam hal desentralisasi kewenangan kepada Desa. Di satu sisi ini
adalah gagasan subsidiarity yang baik, tetapi kami menilai bahwa pemerintah
tampaknya tidak mempunyai konsepsi yang memadai (jika tidak bisa disebut kurang
mempunyai komitmen serius) untuk merumuskan disain desentralisasi dan otonomi
Desa. Sebagaimana ditunjukkan oleh Selo Sumardjan (1992), pemerintah sebenarnya
mengalami kesulitan dalam mengatur otonomi Desa, sejak awal kemerdekan,
khususnya sejak 1965. Jika dilihat dari sisi hukum ketetanegaraan, pemberian cek
kosong kepada kabupaten sangat tidak tepat, sebab yang melakukan desentralisasi
adalah negara, bukan kabupaten/kota.
UU No. 22/1999 membuat kabur (tidak jelas) posisi Desa karena
mencampuradukkan antara prinsip self-governing community (otonomi asli) dan localself
government (desentralisasi) tanpa batas-batas perbedaan yang jelas. Pengakuan
Desa sebagai self-governing community (otonomi asli) lebih bersifat simbolik dan
nostalgia, ketimbang substantif. Setelah UU No. 22/199 dijalankan, tidak serta-merta
diikuti dengan pemulihan otonomi asli Desa, terutama otonomi dalam mengelola hak
ulayat Desa adat.
Menurut UU No. 22/1999, kewenangan Desa mencakup: (1) kewenangan
yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa; (2) kewenangan yang oleh peraturan
perundang-perundangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh Daerah dan
Pemerintah; dan (3) Tugas Pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Propinsi,
dan/atau Pemerintah Kabupaten.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 56
Ayat (1) menunjukkan bahwa Desa memiliki kewenangan asli yang tidak boleh
diintervensi oleh pemerintah supraDesa. Namun hal ini dalam kenyataannya tidak
jelas kewenangan yang dimaksud, sehingga Desa tetap saja tidak mempunyai
kewenangan yang benar-benar berarti (signifikan) yang dapat dilaksanakan secara
mandiri (otonom). Kewenangan yang selama ini benar-benar dapat dilaksanakan di
Desa hanyalah kewenangan yang tidak mempunyai kontribusi yang signifikan
terhadap kehidupan masyarakat Desa itu sendiri.
Kewenangan asli tersebut sebenarnya yang menjadi pertanda bagi Desa sebagai
kesatuan masyarakat hukum atau Desa sebagai subyek hukum yang otonom. Tetapi,
sekarang, kewenangan generik bukan hanya susah untuk diingat kembali, tetapi
sebagian besar sudah hancur. Komunitas adat (Desa adat) yang paling menderita atas
kehancuran kewenangan generik. Adat telah kehilangan eksistensinya sebagai subyek
hukum untuk mengelola property right. Banyak tanah ulayat yang kemudian diklaim
menjadi milik negara. Ketika Desa dan adat diintegrasikan ke dalam negara, maka
negara membuat hukum positif yang berlaku secara nasional, sekaligus meniadakan
hukum adat lokal yang dulunya digunakan untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri. Sengketa hukum dan agragia antara negara dengan adat pun pecah
dimana-mana yang sampai sekarang sulit diselesaikan secara karitatif karena posisi
(kedudukan) Desa adat yang belum diakui sebagai subyek hukum yang otonom. Di
tingkat lokal juga sering terjadi dualisme antara kepala Desa dengan penghulu adat
atau sering terjadi benturan antara “Desa negara” dengan “Desa adat” yang
menggelar sengketa dalam hal pemerintahan, kepemimpinan, aturan dan batas-batas
wilayah.
Titik krusial lain adalah perubahan dari kewenangan mengatur dan mengurus
“rumah tangga sendiri” menjadi kewenangan mengatur dan mengurus “kepentingan
masyarakat setempat” sebagaimana terumuskan dalam UU No. 22/1999. Kalau hanya
sekadar kewenangan mengelola “kepentingan masyarakat setempat”, kenapa harus
diformalkan dalam UU, sebab selama ini masyarakat sudah mengelola kepentingan
hidup sehari-hari mereka secara mandiri. Tanpa pemerintah dan UU sekalipun
masyarakat akan mengelola kepentingan mereka sendiri. Dimata para kepala Desa,
mengurus dan melayani kepentingan masyarakat setempat sudah merupakan
kewajiban dan tanggungjawab mereka sehari-hari.
Ayat (2) menunjukkan betapa Desa hanya akan memperoleh kewenangan sisa
dari kewenangan pemerintah supraDesa (otonomi residu). Sementara pada ayat (3)
sebenarnya bukanlah termasuk kategori kewenangan Desa karena tugas pembantuan
hanyalah sekedar melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan
prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya
dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan. Dengan demikian makna
tugas pembantuan bukanlah merupakan kewenangan Desa tetapi sekedar sebagai
pelaksana dari sebuah kegiatan yang berasal dari pemerintah supraDesa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 57
F. UU No. 32/2004
Undang-undang No. 22/1999 telah meletakkan kerangka landasan
desentralisasi, otonomi daerah dan demokrasi lokal yang jauh lebih maju di era
reformasi, setelah republik Indonesia dibelenggu oleh sistem yang sentralistikotoritarian
selama tiga dekade. Tetapi undang-undang transisional itu telah memicu
konflik kekuasaan-kekayaan antara pusat, provinsi, kabupaten/kota dan Desa;
mengundang multitafsir yang beragam sehingga membuat pemahaman kacau-balau;
serta memicu ketidakpuasan dan kritik dari berbagai pihak. Karena itu semua pihak
menghendaki revisi untuk penyempurnaan.
Arah dan substansi revisi telah lama diperdebatkan namun tidak terbangun visi
bersama untuk memperkuat otonomi daerah, karena fragmentasi kepentingan.
Pemerintah mempunyai kehendak kuat untuk merevisi karena UU No. 22/1999
dinilai melenceng jauh dari prinsip NKRI. Pemerintah kabupaten/kota sangat risau
dengan intervensi dan kontrol yang berlebihan oleh DPRD. Pihak Desa (kepala Desa
dan BPD) telah lama mengusulkan revisi karena UU No. 22/1999 tidak memberikan
ruang bagi desentralisasi kewenangan dan keuangan untuk mendukung otonomi
Desa. Pihak LSM terus-menerus melakukan kajian dan kritik terhadap UU No.
22/1999, tetapi yang paling krusial di mata mereka adalah lemahnya jaminan legal
partisipasi masyarakat dan lemahnya komitmen pada pembaharuan Desa.
Pada tanggal 15 Oktober 2004 telah disahkan Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sebagai pengganti Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Undang-Undang ini
pengaturan mengenai Desa terdapat dalam Bab XI yaitu dari Pasal 200 – Pasal 216.
Sedangkan penjabaran lebih lanjut dari ketentuan di atas adalah dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa yang telah disahkan pada tanggal
30 Desember 2005. Keluarnya Undang-undang no. 32 Tahun 2004 dan PP No. 72/
2005 masih menyisakan beberapa persoalan dari sisi substansi dan regulasi. Ada
beberapa isu krusial yang muncul dalam kerangka substansi dan regulasi itu.
1. Kedudukan, format dan kewenangan Desa
Sesuai dengan konstitusi, UU No. 32/2004 melakukan pembagian teritori
(desentralisasi teritorial) NKRI menjadi provinsi dan kabupaten/kota. Pasal 2 UU No.
32/2004 menegaskan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerahdaerah
provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masingmasing
mempunyai pemerintahan daerah”. Desa, karena itu, tidak termasuk dalam
skema desentralisasi teritorial. UU No. 32/2004 tidak mengenal otonomi Desa,
melainkan hanya mengenal otonomi daerah.
Pasal 200 ayat (1), menyatakan "Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota
dibentuk pemerintahan Desa yang terdiri dari pemerintah Desa dan badan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 58
permusyawaratan Desa" Penggunaan istilah "dibentuk" ini menegaskan bahwa
pemerintah Desa merupakan sub sistem atau bagian dari pemerintah kabupaten/kota,
karenanya ia menjalankan sebagian kewenangan pemerintah kabupaten/kota. Dalam
undang-undang ini Desa merupakan satuan pemerintah yang ada dalam pemerintah
kabupaten/kota. Ini berbeda dengan istilah yang digunakan dalam Pasal 18 ayat (1)
UUD 1945 yang menyatakan "Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerahdaerah
provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota.......".
Pemakaian istilah "dibagi atas daerah-daerah" menunjukkan selain menghormati
daerah otonom juga menegaskan adanya hubungan pemerintah pusat dan daerah
bersifat hirarkhis dan vertikal. Dengan demikian ada perbedaan model hubungan
pusat dan daerah berdasarkan Pasal 18 UUD 1945 dengan model hubungan
Kabupaten/kota dengan Desa berdasar UU No. 32/2004.
Pengakuan NKRI pada keberadaan Desa dituangkan dalam bentuk pengertian
Desa: “Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk
mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan
adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara
Kesatuan Republik Indonesia”. Klausul ini berupaya melokalisir Desa sebagai subyek
hukum yang mengelola kepentingan masyarakat setempat, bukan urusan atau
kewenangan pemerintahan, seperti halnya daerah. Desa sudah lama mengurus sendiri
kepentingan masyarakat, untuk apa fungsi ini harus diakui oleh UU. Tanpa diakui oleh
UU sekalipun, Desa sudah mengurus kepentingan masyarakat setempat. Klausul itu
juga menegaskan bahwa negara hanya “mengakui” keberadaan Desa, tetapi tidak
“membagi” kekuasaan pemerintahan kepada Desa. Desa hanya diakui sebagai
kesatuan masyarakat hukum berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat (self governing
community), bukan disiapkan sebagai entitas otonom sebagai local self government.
UU No. 32/2004 memberikan definisi secara standar mengenai wewenang
untuk mengelola “urusan” pemerintahan Desa. Kewenangan direduksi menjadi
urusan. Menurut pasal 206 ada empat urusan pemerintahan Desa: (a) urusan yang
sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa; (b) urusan yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa; (c) tugas pembantuan
dari Pemerintah, provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota; dan (d) urusan
lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan kepada Desa.
Kewenangan asal-usul memang sebagai bentuk pengakuan (rekognisi) terhadap
Desa, tetapi hal ini hanya berhenti di atas kertas. Kewenangan asal-usul tidak dijabarkan
dan tidak dilembagakan, apalagi kalau sudah sampai di level kabupaten. Meski UU No.
32/2004 mengandung keragaman sebagai sebuah prinsip dasar penyelenggaraan
pemerintahan Desa, tetapi kita tidak menemukan makna dan disain kembagaan
keragaman. Ini hanya terlihat dari sisi nomenklatur, misalnya Desa atau nama lain, kepala
Desa dengan nama lain atau BPD dengan nama lain. Secara substantif UU 32 menganut
pendekatan Desa baku (default village) yang diterapkan secara nasional ke seluruh
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 59
Indonesia. Karena itu UU ini tidak mengenal konsep optional village untuk
mengakomodasi dan melembagakan keragaman Desa, misalnya opsi tentang Desa adat
yang ada di banyak daerah.
Sisi lain yang menjadi pertanyaan adalah “urusan yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa”. Ini artinya UU
memberi amanat kepada kabupaten untuk melakukan “desentralisasi” kewenangan
kepada Desa. Menurut teori desentralisasi dan hukum tatanegara, skema ini sama
sekali tidak dibenarkan, karena menimbulkan kekacauan logika dan hukum. Dalam
sebuah kesempatan, Prof. Sadu Wasistiono dan Prof. Benjamin Hossein
mempertanyakan azas apa yang digunakan pemerintah untuk merumuskan klausul
“urusan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya
kepada Desa”. Dari klausul ini pun kita sudah bisa mengatakan bahwa posisi Desa
tidak jelas.
UU No. 32/2004 juga menegaskan “tugas pembantuan dari Pemerintah,
provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota” sebagai salah satu bentuk kewenangan
Desa. Teori apa yang digunakan untuk mengatakan bahwa tugas pembantuan sebagai
salah satu kewenangan/urusan Desa? Kewenangan, secara teoretis, adalah hak yang
melekat dan diserahkan sepenuhnya kepada Desa, dan pengambilan keputusan serta
akuntabilitas terletak pada Desa. Sementara tugas pembantuan adalah bentuk delegasi
dari pemerintah kepada Desa. Keputusan dan akuntabilitas tugas pembantuan berada
pada yang memberi pembantuan, bukan pada yang menerimanya. Sebenarnya tugas
pembantuan bukan kewenangan Desa untuk “mengatur” melainkan beban untuk
mengurus, dan lebih celaka lagi kalau tugas pembantuan itu tidak disertai dengan
finansial dan sumberdaya. Bahkan jika tugas pembantuan terlalu banyak masuk Desa
sama saja dengan menjadikan Desa sebagai pesuruh atau obyek bagi pemerintah.
Secara teoretis, delegasi (tugas pembantuan) bukanlah sebuah kewenangan melainkan
sebuah asas dalam penyelenggaraan tata pemerintahan dan otonomi Desa.
Selanjutnya pertanyaan juga pantas diajukan kepada bentuk kewenangan
keempat: “urusan lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan
kepada Desa”. Peraturan Pemerintah No. 72/2005 ternyata tidak menjabarkan lebih
lanjut klausul kewenangan keempat ini, dan tampaknya kewenangan butir 2 dan butir 4
ini dijabarkan dalam Permendagri No. 30/2006 tentang Tatacara Penyerahan Urusan
Pemerintahan Kabupaten/Kota kepada Desa. Permen ini menyajikan 31 bidang/sektor
urusan yang dibagi lagi secara ditail menjadi long list urusan yang dapat diserahkan oleh
pemerintah kabupaten/kota kepada Desa. Karena konsepsi dasar yang dianut adalah
“urusan”, maka daftar panjang itu lebih mengandung tugas pembantuan (delegasi)
urusan, bukan desentralisasi kewenangan. Jika semua long list itu benar-benar diserahkan
kabupaten kepada Desa, maka akan semakin banyak beban-tugas yang harus diurus oleh
Desa. Desa akan semakin banyak “mengurus”, tetapi tidak berwenang “mengatur”.
Contoh yang cukup banyak adalah “rekomendasi izin” dan juga “pembinaan”. Desa
tentu hanya “mengurus” dalam bentuk mengeluarkan rekomendasi izin, tetapi keputusan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 60
strategisnya bukan terletak pada Desa, melainkan pada level pemerintah yang lebih tinggi.
Desa juga memperoleh beban baru yang lebih banyak, yakni melakukan pembinaan,
mulai dari pembinaan Perkumpulan Petani Pemakai Air hingga pembinaan pemancar
radio Desa.
2. Demokrasi dan tata pemerintahan Desa
UU No. 32/2004 mengganti sistem perwakilan (representasi) dalam bentuk
BPD dengan sistem permusyawaratan dalam bentuk Badan Permusyawatan Desa
(disingkat Bamusdes). Pasal 210 menegaskan: “Anggota badan permusyawaratan Desa
adalah wakil dari penduduk Desa bersangkutan yang ditetapkan dengan cara
musyawarah dan mufakat”. “Yang dimaksud dengan “ wakil ” dalam ketentuan ini
adalah penduduk Desa yang memangku jabatan seperti ketua rukun warga,
pemangku adat, dan tokoh masyarakat lainnya”. Klausul “wakil” dan “musyawarah”
itu harus dicermati secara kritis. Keduanya menegaskan bahwa Bamusdes mewadahi
para pemuka masyarakat Desa tanpa harus dipilih melalui sistem keterwakilan, seperti
keberadaan LMD yang lalu.
Di Desa sering muncul distorsi dalam musyawarah untuk menentukan siapa
pemuka masyarakat yang dilibatkan dalam Bamusdes. Distorisnya adalah
“penunjukan” secara elitis terhadap pemuka masyarakat yang dianggap “dekat”
kepala Desa. Akibatnya adalah ketiadaan akses rakyat biasa (ordinary people) untuk
berpartisipasi sebagai anggota Bamusdes. Fungsi Bamusdes juga dikebiri, yaitu hanya
menetapkan perdes bersama kepala Desa, menampung dan menyalurkan aspirasi
masyarakat. Fungsi kontrol dihilangkan, sehingga memperlemah check and balances
dalam pemerintahan Desa.
Sisi yang lain adalah akuntabilitas kepala Desa. Pertanggungjawaban kepala
Desa ditemukan di dalam penjelasan umum: "Kepala Desa pada dasarnya bertanggung
jawab kepada rakyat Desa yang dalam tata cara dan prosedur pertanggung jawabannya
disampaikan kepada Bupati atau Walikota melalui Camat. Kepada Badan
Permusyawaratan Desa, Kepala Desa wajib memberikan keterangan laporan
pertanggungjawabannya dan kepada rakyat menyampaikan informasi pokok-pokok
pertanggung jawabannya..-..."
Klausul itu menegaskan bahwa akuntabilitas kepala Desa bukan kepada rakyat
(sebagai konstituen), tetapi kepada bupati/walikota melalui camat sebagai pemerintah
“atasan”. Pemindahan akuntabilitas ke bawah menjadi ke atas itulah yang kami sebut
sebagai resentralisasi, serta mereduksi prinsip subsidiatity dan proses demokrasi lokal.
Subsidiarity mengajarkan bahwa pengambilan keputusan, penggunaan kewenangan,
akuntabilitas, maupun penyelesaian masalah sebaiknya dilakukan di level lokal.
Sedangkan demokrasi lokal mengajarkan bahwa akuntabilitas pejabat politik
seharusnya disampaikan kepada konstituen pemilihnya, bukan ditarik ke atas.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 61
Dalam konteks struktur-kultur politik yang masih birokratis dan klientelistik,
akuntabilitas vertikal ke atas justru akan membuat kepala Desa kurang akuntabel dan
responsif kepada masyarakat, melainkan akan lebih loyal (tunduk) pada kekuasaan di
atasnya. Dalam praktik bisa jadi kepala daerah akan menghindar dari Desakan rakyat
dan akuntabilitas publik, sebab dia sudah merasa cukup menyampaikan
pertanggungjawaban ke atas. Akuntabilitas ke atas jelas mengurangi makna
desentralisasi, otonomi dan eksistensi Desa, dan mereduksi proses pembelajaran
demokrasi di level Desa.
Di sisi lain lembaga-lembaga kemasyarakatan juga menjadi bagian penting dari
demokrasi Desa. Di atas kertas, UU dan PP memberikan kekuasaan yang besar
terhadap apa yang disebut sebagai lumbaga kemasyarakatan, dan ini sepertinya akan
memberikan ruang bagi masyarakat sipil di Desa untuk berpartisipasi dalam
pengelolaan pemerintahan dan pembangunan. Namun demikian, ada beberapa resiko
yang mungkin muncul dengan keluarnya PP dan perda yang menindaklanjuti.
Pertama, lumbaga ini bisa diartikan sebagai lembaga baru dan satu-satunya lumbaga
yang menjadi mitra pemerintah Desa di dalam merumuskan, melaksanakan dan
mengevaluasi pembangunan. Jika penafsiran seperti itu, maka akan muncul lumbaga
korporatis yang dibentuk oleh pemerintahan Desa dan menjadi kepanjangan tangan
Desa. Di peDesaan lembaga semacam ini pernah ada yang disebut dengan LKMD
dan menjadi satu-satunya lumbaga yang melibatkan unsur tokoh masyarakat Desa.
Namun demikian dengan adanya LKMD ini, kelompok-kelompok masyarakat tidak
dilibatkan secara formal dalam proses pengelolaan pembangunan Desa.
UU dan PP dengan baik menegaskan bahwa lembaga kemasyarakatan
menjalankan agenda pemberdayaan masyarakat. Hendaknya PP menegaskan secara
spesifik tentang penegertian pemberdayaan masyarakat. Hal ini karena selama ini
pengertian pemberdayaan masyarakat telah diartikan secara sempit sebagai
pemberian bantuan dan pembinaan kepada masyarakat oleh pemerintah.
Pemberdayaan masyarakat merupakan proses pembalajaran oleh dan untuk
maysarakat untuk mencapai kemandirian dalam mengelola urusan mereka di
komunitas baik urusan ekonomi, sosial dan budaya. Oleh karena itu PP menegaskan
dalam penjelasan tentang konsep pemberdayaan masyarakat seperti itu. Selain itu
agenda pemberdayaan masyarakat sebagai tugas pemeintahan Desa lebih banyak
menfasilitasi kelempok-kelompok masyarakat dalam membangun kemandiriannya.
Lewat forum lumbaga kemasyaraktan itu, maka pemerintah Desa bisa memberikan
mandat untuk menjalankan kegiatan yang langusung ditangai oleh pokja-pokja yang
merepresentasikan kelompok-kelompok dalam masyarakat. Tidak ketiggalan
pengertian pemberdayaan harus berdimensi keperpihakan kepada kelompok yang
lemah, sehingga agenda pemberdayaan dan alokasi anggaran lebih dialamatkan
kepada mereka daripada secara merata kepadasetiap kelompok dalam masyarakat.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 62
3. Perangkat Desa
Perangkat Desa yang diatur berdasarkan UU No 32/2004 sangat berbeda
dengan pengaturan dalam UU No. 22/1999. Perangkat Desa berdasarkan UU No.
32/2004 terdiri dari sekretaris Desa dan perangkat Desa lainnya. UU No. 32/2004
mengamanatkan sekretaris Desa diisi dari pegawai negeri sipil yang memenuhi
persyaratan. Dalam penjelasan juga ditegaskan: “Sekretaris Desa yang ada selama ini
yang bukan Pegawai Negeri Sipil secara bertahap diangkat menjadi pegawai negeri
sipil sesuai peraturan perundang-undangan”. Dengan demikian, ada dua
kemungkinan: “Men-Sekdes-kan PNS, atau Mem-PNS-kan Sekdes”.
Ketentuan baru tersebut memang dilematis. Keberadaan Sekdes yang berstatus
PNS memungkinkan pelayanan (baca: penjagaan) di kantor Desa lebih terjamin.
Tetapi ketentuan ini adalah bentuk birokratisasi yang mempunyai risiko buruk bagi
pemerintahan Desa. Sesuai dengan konteks lokal, sekdes beserta perangkatnya
adalah pamong Desa, yang tidak hanya menjalankan fungsi-fungsi administratif secara
ketat, tetapi juga menjalankan fungsi sosial yang harus siap selama 24 jam sehari.
Selama ini sekdes direkrut secara lokal, serta bertanggungjawab secara tunggal kepada
kepala Desa. Kalau sekdes PNS, maka dia mempunyai tanggungjawab dan loyalitas
ganda, yakni kepada kepala Desa dan kepada birokrasi pembina PNS di atas Desa.
Birokratisasi ini bisa membawa pamong Desa kearah birokrasi yang lebih kompleks
dan menjauhkan pamong Desa dari rakyatnya serta mengubah orientasi pengabdian
sekdes. Di sisi lain, sekdes PNS ini juga akan membuat kecemburuan sosial di
kalangan perangkat Desa yang lain, bahkan bagi kepala Desa sendiri. Kalau
kecemburuan sosial ini terjadi, maka efektivitas pelayanan administratif (sebuah
argumen yang dikedepankan oleh perumusnya) akan terdistorsi secara serius.
Klausul Sekdes-PNS ini memang menimbulkan masalah serius, bahkan
membuat Departemen Dalam Negeri sangat kedodoran dalam menyusun Peraturan
Pemerintah mengenai Pemerintahan Desa. Pengangkatan Sekdes menjadi PNS jelas
berbenturan dengan UU Kepegawaian, sekaligus menimbulkan beban kepegawaian
dan anggaran yang sangat berat. Di aras lokal isu Sekdes-PNS ini juga menimbulkan
masalah. Pemerintah daerah umumnya menghadapi kesulitan tentang hal ini. Di aras
Desa, masalah menjadi lebih keras. Peraturan belum juga dilaksanakan, sudah terajdi
benturan antara kepala Desa, sekdes dan perangkat Desa lain. Para kepala Desa
umumnya merasa keberatan dan iri, sekaligus bertanya kenapa yang di-PNS-kan
hanya sekdes. Sikap yang sama juga muncul dari perangkat Desa lain; mereka juga
menuntut agar bisa di-PNS-kan seperti Sekdes. Para sekdes, awalnya sangat
bergembira, begitu mendengar dan membaca amanat dalam UU No. 32/2004.
Mereka tidak lama lagi bakal diangkat menjadi PNS. Tetapi ternyata implementasinya
tidak secepat yang mereka harapkan. Karena itu mereka bersuara keras menuntut agar
pemerintah segera mengangkat mereka menjadi PNS. Di Jawa Tengah dan Jawa
Timur, sekdes menghimpun kekuatan mereka menjadi asosiasi untuk
memperjuangkan aspirasi mereka.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 63
Di sisil lain, sebagai konsekuensi dalam menjalankan tugas dan fungsi seharihari
kepala Desa beserta perangkatnya mendapatkan penghasilan sebagai
penghargaan (renumerasi). Hal tersebut diatur dalam pasal 27 dari PP 72 Tahun 2005,
yang berbunyi: (1) Kepala Desa dan Perangkat Desa diberikan penghasilan tetap
setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya sesuai dengan kemampuan keuangan Desa;
(2) Penghasilan tetap dan/atau tunjangan lainnya yang diterima kepala Desa dan
Perangkat Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan setiap tahun dalam
APBDesa: (3) Penghasilan tetap sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling sedikit
sama dengan Upah Minimum Regional Kabupaten/Kota.
Pasal 27 dari PP 72 Tahun 2005 ini memberikan peluang pada masing-masing
Desa untuk memberikan penghargaan dalam bentuk penghasilan sesuai dengan
kondisi dan kemampuan keuangan Desa. Namun yang akan menjadi kendala dalam
implementasinya adalah pada ayat 3. Kendala ini akan muncul bagi Desa-Desa yang
memiliki APBDesa yang minim. Mungkinkah mereka akan dapat memberikan
penghasilan kepada kepala Desa beserta perangkatnya senilai penghasilan upah
minimum regional kalau untuk membiayai pembangunan dan kemasyarakatannya saja
masih kurang.Disamping itu pemberian penghargaan kepada kepala Desa beserta
perangkatnya akan menghadapi kendala tentang peraturan yang akan digunakan. Hal
ini terkait dengan ketidakjelasan kedudukan dan status kepala Desa beserta
perangkatnya dalam sistem kepegawaian di Indonesia apakah mereka sebagai pegawai
negeri atau pegawai swasta. Status kepala Desa beserta perangkatnya ini bukan PNS
walaupun fungsi dan tugas yang dijalankan dalam pemerintahan sehari-hari mereka
seperti pejabat negara bahkan simbol yang dipakainya menunjukan bahwa mereka
adalah pejabat negara namun meraka tidak diatur dengan sistem penghargaan seperti
layaknya PNS. Sedangkan kalau mereka akan diatur oleh UU yang mengatur
perlindungan karyawan khusus untuk pegawai swasta tentu tidak tepat karena mereka
tidak menjalankan fungsi dan tugas suatu perusahaan.
Ketidakjelasan status dalam sistem kepegawaian dan tidak adanya sistem
promosi dan mutasi sebagai penghargaan prestasi kerja maka mereka mempunyai
sikap apatis terhadap pengembangan kemampuan diri misalnya mengikuti pendidikan
lanjut ataupun pelatihan-pelatihan yang mempunyai hubungan langsung terhadap
promosi dan mutasi, karena tidak ada harapan dan pengaruhnya terhadap jabatan
dengan semakin meningkatnya pendidikan maupun keterampilan. Dapat dikatakan
karena tidak adanya reward dan punishment maka akan sangat mempengarungi
kinerja kepala Desa dan perangkatnya dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.
4. Perencanaan dan Keuangan Desa
Menurut UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005, Desa tidak mempunyai
“kewenangan” menyusun perencanaan pembangunan, melainkan diberikan “tugas”
(tanggungjawab) menyusun perencanaan. Persoalan antara kewenangan dan tugas ini
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 64
jelas betul, mengingat pasal 63 ayat 1 menegaskan: “Dalam rangka penyelenggaraan
pemerintahan Desa disusun perencanaan pembangungan Desa sebagai satu kesatuan
dalam sistem perencanaan pembangunan daerah kabupaten/Kota”. Klausul ini
menegaskan bahwa posisi Desa berada dalam subsistem pemerintahan
kabupaten/kota, bukan berdiri sendiri sebagai subsistem yang otonom dan menjadi
bagian dari NKRI. Karena posisi itu juga, Desa tidak diberikan otoritas untuk
menyusun perencanaan sendiri (village self planning) atau decentralized planning di
atas Desa sesuai dengan batas-batas kewenangan Desa.
Skema itu sebenarnya tidak membawa perubahan yang signifikan, melainkan
hanya meneguhkan model perencanaan dari bawah mulai dari MusrenbangDesa yang
selama ini sudah berjalan. Tetapi skema Musrenbangdes ini mengandung kelemahan
dan distorsi, bukan saja terletak pada miskinnya partisipasi masyarakat di aras Desa,
tetapi yang lebih penting, bahwa Desa tidak berdaya dan tidak mempunyai otoritas
yang memadai dalam sistem perencanaan. Desa hanya mengusulkan, kabupaten yang
menentukan. Partisipasi hanya menjadi prosedur. ”Katanya bottom up tetapi ternyata
mboten up (tidak naik)”, demikian kira-kira kritik yang sering dilontarkan para kepala
Desa. perencanaan dari bawah yang memadukan pendekatan sektoral dan
pendekatan spasial sungguh fatal. Output perencanaan daerah sebenarnya bias
sektoral, yang dikuasai oleh dinas-dinas teknis kabupaten, tetapi proses
perencanaannya ditempuh melalui pendekatan spasial dari Desa. Proses ini
mempunyai problem pada level skala. Skala kemampuan masyarakat Desa tentu
hanya sebatas pada yurisdiksi Desa yang setiap hari mereka lihat. Masyarakat Desa
tentu tidak mempunyai kapasitas yang memadai untuk menjangkau masalah dan data
tentang isu-isu sektoral yang lebih besar di luar jangkauan kewenangan Desa. Karena
itu perencanaan daerah yang bias sektoral sebenarnya bukan berangkat dari partisipasi
masyarakat Desa, melainkan dirumuskan secara teknokratis oleh Bappeda dan Dinasdinas
teknis. Akar masalah dari semua ini adalah ketidakjelasan pembagian
kewenangan kabupaten dan Desa, sekaligus Desa belum ditempatkan sebagai entitas
yang mengelola sendiri perencanaan pembangunan. Dengan kalimat lain, sejauh ini
kita baru mengenal perencanaan daerah, tetapi belum mengenal perencanaan Desa
yang berhenti di level Desa.
PP No. 72/2005 tampak sekali belum menyentuh aspek-aspek desentralisasi
perencanaan, melainkan hanya menegaskan aspek partisipasi masyarakat dalam
perencanaan yang bersifat lokalistik di aras Desa. “Perencanaan pembangunan Desa
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disusun secara partisipatif oleh pemerintahan
Desa sesuai dengan kewenangannya”. Dalam menyusun perencanaan pembangunan
Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib melibatkan lembaga kemasyarakatan
Desa”. Demikian penegasan PP. Kemudian jenis perencanaan Desa meliputi: (a)
Rencana pembangunan jangka menengah Desa yang selanjutnya disebut RPJMD
untuk jangka waktu 5 (lima) tahun; (b) Rencana kerja pembangunan Desa, selanjutnya
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 65
disebut RKP-Desa, merupakan penjabaran dari RPJMD untuk jangka waktu 1 (satu)
tahun.
Skema itu pada dasarnya memberikan beban dan tanggungjawab kepada
Desa, bukan memberikan kekuasaan dan pemberdayaan. Menyusun RPJMD tentu
sangat ideal, tetapi itu juga menjadi beban berat, jika Desa tidak memperoleh hak-hak
dan kekuasaan yang memadai. Apalagi, dalam PP juga ditegaskan bahwa perencanaan
pembangunan Desa sebagaimana dimaksud pada Pasal 64 ayat (1) didasarkan pada
data dan informasi yang akurat dan dapat dipertanggungjawabkan. Ini artinya Desa
dipaksa harus berbenah diri dalam hal pendataan dan administrasi Desa.
Di sisi lain ada beberapa kelemahan yang terkandung dalam PP. Pasal-pasal
dalam PP tidak menegaskan keharusan pemerintah Desa melibatkan BPD dalam
proses penyusunan perencanaan pembangunan Desa. Akibatnya PP itu memperkuat
konrol kepala Desa dalam mengatur tentang Desa. Idealnya BPD diberi hak inisiatif
untuk mengajukan RPJMD, sehingga RPJMD lebih menyuarakan kepentingan
masyarakat. Selain itu dipertegas bahwa proses penyusunan perencanaan
pembangunan Desa melibatkan tiga kelompok yaitu pemerintah Desa yang sekaligus
sebagai fasilitator kegiatan penyusunan, BPD dan warga.
Pasal-pasal dalam PP telah mengamanatkan tentang keharusan pemerintah
Desa mengindahkan partisipasi masyarakat di dalam penyusunan RPJMDesa dan RKP
Desa. Akan tetapi, PP ini tidak menegaskan tentang pengertian partisipasi. Idealnya
partisipasi diartikan sebagai proses pengambilan keputusan yang tidak hanya
melibatkan warga secara langsung atau melalui perwakilan saja tetapi juga menjunjung
keputusan suara warga tersebut. Praktek di lapangan sering mengungkapkan bahwa
partisipasi dimaknai sebatas pelibatan warga dalam proses pengambilan keputusan,
dengan didengarkan suaranya tetapi tidak harus diikutinya.
Pasal dalam PP juga mengamanatkan bahwa kelompok masyarakat yang
dilibatkan dalam proses penyusunan rencana pembangunan itu dialamatkan kepada
lembaga kemasyarakatan Desa. Pengertian lembaga kemasyarakat hendaknya
memperhatikan aspek informalitas dan keragaman dari kelompok-kelompok
masyarakat. Di lapangan sering ditemukan bahwa lembaga lembaga kemasyarakatan
sering ditafsirkan sebagai lumbaga resmi yang diakui oleh Desa atau kabupaten dan
biasanya merupakan lumbaga bentukan pemerintah Desa. Ada baiknya bahwa
perkumpulan warga yang bersifat informal sekalipun kalau menjadi wadah aspirasi
dan kepentingan masyarakat, maka kelompok warga ini dihadirkan dalamproses
pengambilan keputusan. Tidak ketinggalan pemerintah Desa harus mengikutkan
semua kelompok warga yang ada di Desa, bukan hanya berbasis pada perkumpulan
komunitas seperti RT, RW tetapi juga perkumpulan sosial lintas komunitas dan
organisasi-organisasi profesi serta kelompok marginal di Desa seperti kaum
perempuan dan para buruh tani.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 66
RPJMDesa sebagai agenda pembangunan jangka menengah perlu
mengingatkan bahwa pembangunan Desa bukan hanya menyelesaikan masalah yang
bersifat infrastruktur fisik. Kebanyakan pembangunan Desa selama ini bergerak ke
bidang itu. RPJMDesa harus meliputi pula pembangunan sosial dan ekonomi agar
Desa bisa menjalankan fungsi pemerintahan yang maksimal .
Regulasi ke depan menegaskan bahwa proses perumusan RPJMDesa harus
melibatkan semua unsure pemerintahan Desa yang teridi atas pemerintah Desa, BPD
dan kelompok-kelompok yang melawiki masyarakat sipil. Dalam proses pengambilan
keputusan, pemerintah Desa dan BPD harus memperhatikan suara kelompokkelompok
masyarakat sipil yang mewakili kepentingan warga secara luas. Tidak
ketinggalan, juga memperhatikan suara kelompok paling lemah dalam masyarakat.
Perencanaan Desa adalah peraturan Desa tentang arah pembangunan Desa
jangka pendek dan jangka panjang yang menjadi pijakan didalam merumuskan
rencana APBDES dan bahan masukan Pemerintah Kabupataten/Kota dalam menyusun
kebijakan tentang ADD. RPJMD harus menjadi acuan pemerintah Desa dan BPD
dalam menyelenggarakan kebijakan dan program tahunan, dan dapat diposisikan
sebagai produk hukum yang mengikat semua pihak yang berkepentingan. Dengan
demikian, masyarakat bisa menolak produk kebijkan dan program Desa yang
bertentangan dengan RPJMD.
Pada dasarnya pemerintahan Desa berdiri dalam suatu territorial yang selalu
digunakan untuk berbagai kepentingan dan karena pemerintahan Desa harus
mempunyai kewenangan untuk mengelolanya dengan memertimbangkan beberapa
aspek. Pertama, pengaturan tata ruang Desa menjadi sangat penting untuk bahan
penyusunan RPJMDesa. Tanpa adanya Rencana pengembangan Tata ruang, Desa
tidak bisa mewujudkan RPJMDesa dengan baik dan menjamin terwujudnya
keberlanjutan manfaat hasil-hasil pembangunan. Desa akan dihadapkan pada
berbagai masalah sebagaiamana terjadi pada masa sekarang, misalnya rusaknya
ekosistem pertanian dan hutan yang diikuti dengan semakin tingginya beban
pembangunan untuk menjamin kelestariannya dan lingkungan hidup yang sehat bagi
penduduk Desa yang samkin padat, semakin terbuka dengan wilayah perkotaan dan
semakin rawannya sumberdaya alam untuk menjamin keberlanjutan matapencharian
(sustainable livelihood).
Kedua, ketiadaan rencana tata ruang juga menyebabkan meningkatnya konflik
kepentingan antar Desa dengan Desa dan daerah serta antar warga masyarakat
dengan sektor swasta yang berkepentingan atas sumberdaya alam dan manusia di
Desa. Konflik kepentingan itu sering merugikan pihak Desa dan masyarakatnya seperti
menangung beban keursakan lingkungan, kerawanan pangan dan sumberdaya hayati,
dan hilangnya suber pendapatan Desa.
Ketiga, selama ini rencana tata ruang hanya disusun oleh pihak kabupaten
dengan membagi antara wilayah peDesaaan dengan perkotaaan, sementara wilayah
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 67
peDesaan sendiri tidak dikembangkan pada setiap unit terotorial Desa atau kaster
antar Desa yang memiliki persamaan geografis, ekonomi, sosial dan budaya. Oleh
karena itu adanya tata ruang per Desa yang dikembangkan oleh masing-masing Desa
menjadi sangat relevan untuk mengopersinalkan pengembangan tata ruang di tingkat
daerah.
Karena mempertimbangkan tiga aspek itu, maka rencana tata ruang menjadi
jalan terbaik menuju terbangunnya pemerintahan Desa yang baik dan memiliki
komitmen terhadap pengembangan lingkungan hidup sekaligus mendamaikan
berbagai konflik kepentingan di Desa.
Pengembangan tata ruang Desa selayaknya diselenggarakan oleh Desa dengan
difasilitasi oleh pihak daerah agar menghasilkan rencana tata ruang yang baik karena
ditangai secara professional dan mendapat dukungan politis dan sosial dari Desa itu
sendiri. Oleh karena itu pula program fasilitasi pengembangan tata ruang menjadi
bagian penting dalam kerangka membangun otonomi dan desentralisasi di tingkat
Desa.
Kedepan Desa harus memiliki rencana tata ruang yang menjadi acuan di dalam
menyusun RPJPMDesa. Isi tata ruang minimum memberikan arahan tentang
pengaturan mengenai penggunaan tanah, air, mineral, hutan untuk menjamin
terwujudnya lingkungan hidup yang sehat dan dinamis dan sumber tersedianya
sumber penghidupan masyarakat Desa yang semakin terorganisir dengan baik. Proses
penyusunan tata ruang dilakukan oleh Pemerintah Desa bersama dengan BPD dan
warga dan difasitasi oleh Pemda dengan bimbingan teknis dan anggaran. Tata ruang
Desa hendaknya sinergis dengan tata ruang daerah sehingga tidak menimbulkan
konflik kepentingan. Desa dapat bekerjasama dengan Desa tetangganya untuk
menyusun rencana tata ruang yang sinergis dan teropadu di dalam mengelola wilayah
perbatasan dan wilayah yang mempunyai hubungan fungsional dan kesamaan
ekosistem.
Setelah perencanaan maka diikuti dengan keuangan. Sumber keuangan Desa
selama ini berasal dari dalam yang disebut dengan pendapatan asli Desa (PADes) dan
sumber dari pemerintah. Kecuali Desa-Desa yang kaya, PADes secara riil pada
umumnya sangat kecil karena Desa tidak memiliki sumber-sumber produksi yang
memadai, apalagi semua jenis sumberdaya alam telah diakuasai negara dan pemilik
modal. Terutama di Jawa, yang selalu dijadikan andalan PADes adalah swadaya
masyarakat dan gotong-royong, suatu bentuk modal sosial yang “diuangkan” menjadi
sumber penerimaan besar bagi Desa. Tindakan “menguangkan” ini selain tidak bisa
dipertanggungjawabkan dengan prinsip-prinsip keuangan, sebenarnya juga
mengandung eksploitasi terhadap masyarakat. Orang sering bertanya, kenapa APBDes
sebagian besar didanai dengan swadaya masyarakat, sementara APBN dan APBD
sama sekali tidak mengandung swadaya masyarakat. Jika Desa mengandalkan swadaya
masyarakat, maka pertanyaan berikutnya dimana tanggungjawab negara terhadap
Desa?
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 68
Sumber keuangan dari pemerintah, dahulu bernama bantuan sekarang
bernama bagian atau alokasi. Bantuan Desa (Bandes) telah melegenda selama 30
tahun, yang bermula dari 100 ribu per Desa pada tahun 1969 dan sebesar Rp 10 juta
pada tahun 1999. Konsep bantuan itu memperlihatkan bahwa pemerintah “baik hati”
dan Desa sama ekali tidak memiliki hak atas keuangan negara. Bantuan bersifat
stimulan, yang akhirnya melakukan eksploitasi terhadap swadaya masyarakat. Jika
swadaya masyarakat lebih besar daripada bantuan, maka hal itu dianggap sebagai
bentuk keberhasilan pemerintah menggalang partisipasi masyarakat.
UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005 memperkenalkan Alokasi Dana Desa
(ADD), yang prinsip dasarnya Desa mempunyai hak untuk memperoleh alokasi
keuangan negara. Kebijakan mengenai Alokasi Dana Desa (ADD) sebenarnya telah
diterapkan pada UU No.22/1999 khususnya pasal 107 ayat (1.b). Akan tetapi pada
pasal ini, penekanan pelaksanaan ADD masih bersifat “himbauan” karena disebutkan
sebagai bantuan dari pemerintah kabupaten. Pada UU No.32/2004 dan ditindaklanjuti
dalam PP No.72/2005, tekanan pelaksanaan kebijakan mengenai ADD
mendapatkan perhatian lebih serius. Kata “bantuan” yang tertulis di dalam pasal 107
UU No.22/1999 dihapus. Artinya, Desa mempunyai sumber pendapatan yang berasal
(antara lain) dari bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang
diterima oleh pemerintah daerah, dan bagi hasil pajak dan retribusi daerah.
Kebijakan ADD yang tertuang di dalam PP No.72/2005 pada dasarnya
mengadopsi kebijakan Depdagri sebagaimana tertuang dalam SE Mendagri
No.140/640/SJ tanggal 22 Maret 2005. SE Mendagri ini lahir karena pada beberapa
kabupaten, kebijakan mengenai ADD telah diterapkan dan mampu memberikan
manfaat yang baik bagi perkembangan perekonomian dan pembangunan masyarakat
Desa.
Oleh karena itu, pada Penjelasan Umum atas PP No.72/2005 lebih tegas
dinyatakan bahwa “.....Dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan yang
menjadi kewenangan Desa dan untuk peningkatan pelayanan serta pemberdayaan
masyarakat, Desa mempunyai sumber pendapatan yang terdiri atas pendapatan asli
Desa, bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah kabupaten/kota, bagian dari dana
perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh kabupaten/kota, bantuan
dari Pemerintah dan Pemerintah Daerah serta hibah dan sumbangan dari pihak
ketiga. Sumber pendapatan yang berasal dari bagi hasil pajak daerah dan retribusi
daerah diberikan kepada Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus) diluar upah
pungut, dan bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima
oleh kabupaten/kota diberikan kepada Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus),
sedangkan bantuan Pemerintah Provinsi kepada Desa diberikan sesuai dengan
kemampuan dan perkembangan keuangan provinsi bersangkutan. Bantuan tersebut
lebih diarahkan untuk percepatan atau akselerasi pembangunan Desa. Sumber
pendapatan lain yang dapat diusahakan oleh Desa berasal dari Badan Usaha Milik
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 69
Desa, pengelolaan pasar Desa, pengelolaan kawasan wisata skala Desa, pengeloaan
galian C dengan tidak menggunakan alat berat dan sumber lainnya”.
Lebih jauh mengenai Alokasi Dana Desa (ADD), pasal 68 ayat (1.b) berikut
Penjelasannya menyatakan bahwa “bagi hasil pajak daerah Kabupaten/Kota paling
sedikit 10% (sepuluh per seratus) untuk Desa dan dari retribusi Kabupaten/Kota
sebagian diperuntukkan bagi Desa yang dijelaskan bahwa dari bagi hasil pajak daerah
Kabupaten/Kota paling sedikit 10% (sepuluh per seratus) diberikan langsung kepada
Desa. Sedangkan dari retribusi Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan bagi Desa
yang dialokasikan secara proporsional.
Sedangkan pasal 68 ayat (1.c) berikut penjelasannya menyatakan “bagian dari
dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh Kabupaten/Kota
untuk Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus), yang pembagiannya untuk setiap
Desa secara proporsional yang merupakan alokasi dana Desa. Dana perimbangan
keuangan pusat dan daerah adalah terdiri dari dana bagi hasil pajak dan sumberdaya
alam ditambah dana alokasi umum setelah dikurang belanja pegawai. Dana dari
Kabupaten/Kota diberikan langsung kepada Desa untuk dikelola oleh Pemerintah
Desa, dengan ketentuan 30% (tiga puluh per seratus) digunakan untuk biaya
operasional pemerintah Desa dan BPD dan 70% (tujuh puluh per seratus) digunakan
untuk kegiatan pemberdayaan masyarakat”.
Pasal 70 ayat (3) PP No.72/2005 mengamanatkan kepada pemerintah daerah
untuk menyusun peraturan daerah mengenai bagian Desa dari perolehan pajak dan
retribusi daerah. Tetapi mengenai penerimaan keuangan Desa yang berasal dari dana
perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima pemerintah daerah tidak
diamanatkan untuk ditindak-lanjuti dengan peraturan daerah, melainkan disatukan
dengan peraturan daerah mengenai Sumber-sumber Pendapatan Desa (pasal 72 ayat-
1). Pengaturan ini “aneh” karena pada kenyataannya nominal jumlah dana yang
dikumpulkan oleh pemerintah daerah dari usaha memungut pajak dan retribusi
daerah jauh lebih kecil dari pada jumlah dana perimbangan keuangan pusat dan
daerah yang diterima pemerintah daerah.
Pada dasarnya, ADD hanyalah salah satu sumber pendapatan Desa. Sumbersumber
pendapatan Desa yang lain adalah pendapatan asli Desa seperti hasil usaha
Desa, hasil kekayaan Desa, hasil swadaya dan partisipasi, dlsb, juga bantuan keuangan
dai Pemerintah, Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota, serta dari
hibah dari pihak ketiga yang tidak mengikat (pasal 68).
ADD menjadi penting sebagai sumber pendapatan Desa karena selama ini
sumber-sumber pendapatan Desa lain praktis tidak dapat diandalkan. Misalnya
sumber pendapatan asli Desa, tidak pernah digali karena kebanyakan Desa sudah
tidak memiliki akses terhadap sumber daya alam yang dapat dikelola untuk
mendatangkan hasil bagi keuangan Desa. Untuk membuka usaha Desa, sumberdaya
manusianya relatif tidak pernah dilatih, selain aspek permodalan usaha yang juga amat
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 70
sangat terbatas. Sumber pendapatan Desa lain yang berasal dari bantuan Pemerintah
dan Pemerintah Propinsi, sejak dulu sifatnya temporal tidak rutin kecuali dari
pemerintah untuk Tunjangan Pendapatan Aparat Pemerintah Desa (TPAPD).
Selebihnya bantuan-bantuan seperti Bandes jumlahnya terlalu kecil dan sangat tidak
mencukupi untuk membiayai pembangunan Desa. Sumber pendapatan yang berasal
dari sumbangan pihak ketiga sama sekali tidak dapat diandalkan kontinuitas maupun
jumlahnya.
Tetapi ada dua problem berkaitan ADD. Pertama, sumber ADD berasal dari
bagian dana perimbangan yang diterima pemerintah kabupaten/kota, yang berarti
otoritas dan tanggungjawab ADD terletak pada kabupaten/kota. Ini terjadi karena UU
No. 33/2004 hanya mengenal perimbangan keuangan pusat dan daerah, tidak sampai
ke Desa. Ini berarti bahwa posisi Desa dalam rezim keuangan negara sangat lemah,
sehingga kenapa konsep bantuan selalu ditonjolkan. Ini berarti Desa tidak mempunyai
hak atas uang negara, jika rezim keuangan negara tidak mengenal Desa. Kedua,
masalah besaran. Karena dialokasikan dari kabupaten, maka ADD jumlahnya sangat
kecil, bahkan hanya dapat sisa-sia (residu) dari anggaran yang telah diambil untuk
membayar gaji pegawai (PNS).
Di saat anggaran yang ditetapkan menjadi hak Desa seperti ADD sangat
terbatas, sebenarnya masih ada anggaran-anggaran lain dari berbagai departemen
yang langsung masuk ke Desa. Anggaran ini bersifat proyek yang datangnya tidak pasti
dan bukan menjadi hak milik Desa. Ada perkiraan kasar bahwa uang yang masuk ke
Desa rata-rata 2 miliar rupiah per Desa per tahun. Pengerjaan proyek bantuan di Desa
dengan menggunakan birokrasi tersendiri, yang tidak bisa disentuh daerah dan Desa,
uang juga tidak masuk ke dalam APBDes. Jika uang proyek tidak menyatu dengan
sistem perencanaan dan APBDes, maka dapat dipastikan proyek itu tidak sesuai
dengan konteks lokal, dan justru menciptakan gangguan bagi perencanaan Desa
meski sering muncul klaim setiap proyek mengukir banyak cerita sukses yang luar
biasa. Tetapi kenyataannya Desa tetap miskin.
5. Ekonomi dan Pembangunan Desa
UU dan PP tidak mengamanatkan sedikitpun tentang pengelolaan sumberdaya
alam Desa. PP lebih banyak mengatur kekuasaan daripada fungsi pemerintah Desa
dalam menjamin kesejahteraan masyarakatnya melalui pengaturan sumberdaya alam
yang menjadi hajat hidup bagi penduduk penDesaan pada umumnya.
Dalam berbagai seminar, forum dan tulisan muncul wacana yang
mengkawatirkan tentang kehilangan dan kerusakan sumberdaya alam di Desa. Hal ini
karena berberapa alasan. Pertama, munculnya eksploitasi yang berlebih atas
sumberdaya alam oleh para investor dan perusahaan ekstratif sehingga menghilankan
kapasitas eksositem untuk menjamin kelestarian lingkungan hidup. Kedua, munculnya
kelompok penduduk miskin yang besar sehingga mereka turut serta dalam proses
eksploitasi berlebih atas sumberdaya alam. Ketiga, meluasnya proses privatisasi
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 71
misalnya sampai pada kasus tentanga ir sehingga mengancam sumber kehidupan
penduduk Desa dan penghidupan masyarakat luas. Keempat, meluasnya konflikkonflik
sosial, ekonomi dan politik di daerah dan Desa karena rusaknya dan langkanya
sumberdaya alam.
Berbagai kalangan khususnya masyarakat dengan dukungan NGO dan donor
juga telah mengingatkan tentang pentingnya pelestarian sumberdaya alam dan
pemanfaatan yang semaksimal mungkin untuk kesejahteraan masyarakat local. Agenda
otonomi Desa yang telah berjalan telah mendorong gelombang tuntutan masyarakat
local agar mereka bisa mengontrol atas sumberdaya alam yang ada di lingkungannya
untuk menjamin terbangunnya komunitas yang mandiri. Akan tetapi berbagai
kalangan sangat berkepentingan untuk mengusai sumberdaya alam. Setelah
pemerintah pusat, kini pemerintah daerah ikut bekepentingan mengontrol atas
sumberdaya alam di daerahnya guna peningkatan PAD-nya. Akibatnya, harapan Desa
untuk menjadi agen yang penting di dalam menjaga kelsetarian sumberdaya alam
sekaligus untuk memberikan kemakmuran bagi warganya tetap terancam. Oleh
karena itu, pembaharuan Desa ke depan harus memberikan kepercayaan kepada
Desa untuk menjadi agen yang penting dalam pelestarian dan pemanfaatan
sumberdaya alam bagi kesejahteraan penduduknya.
PP No. 72/2005 pasal 78 mengatakan bahwa Desa dapat mendirikan badan
usaha. Kata dapat artinya bukan suatu keharusan. Idealnya keberadaan badan usaha
Desa menjadi salah satu fungsi pemerintahan yaitu mengelola ekonomi untuk
kemakmuran masyarakatnya. Desa sangat membutuhkan badan usaha karena
ekonomi Desa selama ini mengalami keterpurukan. Selain itu, pada dasarnya Desa
hadir untuk melayani komunitasnya baik memelihara tertib hukum, sosial maupun
membantu terwujudnya kesejahteraan masyarakatnya.
Belajar dari pelaksanaan UU 22/1999, karena bunyi pasal tidak secara tegas
mengharuskannya, maka banyak daerah dan Desa tidak memiliki prakarasa untuk
mengembangkan bdan usaha Desa. UU 32/2004 tidak secara tegas mengmanatkan
adanya keharusan Desa mengembangkan badan usaha. Jika negara hanya mengtakan
bahwa Desa dapat membentuk badan usaha, maka seharusnya negara tidak perlu
mengaturnya secara details ebagaimana nampak dalam PP 72/2005.
Pasal yang mengamanatkan bahwa BUMdes dikelola oleh pemerintah Desa
bisa mengundang masalah. Pertama, pengertian itu bisa ditafsirkan di bahwa bahwa
BUMDes ditangai langsung oleh kepala Desa dan perangkatnya, sehingga BMUDes
menjadi sumber penghasilan tambahan bagi para pengelola Desa itu, dan bisa
menjadi ancaman seriius bagi peningkatan kinerja dan tata pemerintahan Desa yang
baik. Selain itu, BMUDes juga bisa ditafsikan sebagai sumber pendapatan Desa yang
mungkin akan mengancam usaha yang dislenggarakan oleh warga. Ada baiknya jika
pasal PP menegaskan bahwa BUMDes adalah kegiatan ekonomi yang dimiliki oleh
pemerintahan Desa yang dikelola oleh warga masyarakat.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 72
PP belum menegaskan tentang bidang usaha yang dikelola oleh BUMDes. Ada
baiknya ditegaskan bahwa bidang usaha yang dimaksud adalah yang bisa berfungsi
untuk menfasilitasi dan memberdayakan usaha ekonomi yang dikemnbagkan oleh
warga Desa, melindungi kepentingan umum, menfasilitsi kegiatan pelayanan publik
Desa. Ada beberapa contoh yang bisa dipetik dari usaha semacam itu. Di sektor
pertanian, misalnya Desa bisa bersama masyarakat membangun semacam koperasi
yang menyeidakan input dan alat produksi dan layanan dengan harga jual dan sewa
dan jasa yang lebih murah dibandingkan dengan harga di pasar; mengelola sampah
dan pasar Desa sebagai kelanjutan dari pelayanan sosial di Desa. Intinya contoh
tersebut menegaskan bahwa BUMDes bukan mengancam tetapi justru menjamin
kesejahteraan masyarakatnya.
Masalah lain sering timbul di lapangan bahwa usaha BUMDes tidak digodok
secara matang di tingkat Desa seheingga muncul kritik dari masyarakat. Ini terjadi
karena bidang usahanya telah sesuai misalnya mengelola pasar Desa, tetapi Desa
sendiri malah menyerahkan kepada pihak swasta dengan menyewakan pasar dan
pembangunannya, menyewakan tanah kas Desa untuk bisnis perusahaan dari luar
yang tidak banyak menjawab kebutuhan warga dalam mencari pekerjaan dan akses
bekerja yang lebih mandiri dan berkelanjutan.
6. Kerjasama Antar Desa dan Relasi Desa-Kecamatan
Undang-undang No. 32/2004 maupun pasal 82-87 PP no. 72/2005
menyebutkan bahwa Desa dapat mengadakan kerjasama untuk kepentingan Desa
yang diatur dengan keputusan bersama dan dilaporakan kepada Bupati/ Walikota
melalui Camat. Selanjutnya, dalam pasal 214 ayat (4) UU no. 32/2004, pelaksanaan
kerjasama antar Desa ataupun Desa dengan pihak ketiga dapat dilakukan dengan
membentuk badan kerjasama.
Dalam Desain kedua regulasi nasional itu, Desa juga dimungkinkan melakukan
kerjasama Desa dengan pihak ketiga. Ruang kerja sama antara Desa dengan pihak
ketiga itu dapat meliputi bidang: peningkatan perekonomian masyarakat Desa;
peningkatan pelayanan pendidikan; kesehatan; sosial budaya; ketentraman dan
ketertiban; dan/ataupemanfaatan sumber daya alam dan teknologi tepat guna dengan
memperhatikan kelestarian lingkungan.
Selain memberi peluang bagi adanya kerjasama antar Desa maupun antara
Desa dengan pihak ketiga, dalam PP No. 72/2005 juga mengatur soal penyelesaian
perselihan antar Desa. Dalam PP No. 72/2005 disebutkan siapa yang seharusnya
mengambil peran dalam proses penyelesaiaan konflik antar Desa. Misalnya,
perselisihan kerja sama antar Desa dalam satu kecamatan, difasilitasi dan diselesaikan
oleh Camat. Perselisihan kerja sama antar Desa pada kecamatan yang berbeda dalam
satu Kabupaten/Kota difasilitasi dan diselesaikan oleh Bupati/Walikota secara arbritase.
Penyelesaian perselisihan sebagaimana dilakukan secara adil dan tidak memihak.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 73
Penyelesaian perselisihan bersifat final. Perselisihan kerja sama Desa dengan pihak
ketiga dalam satu kecamatan, difasilitasi dan diselesaikan oleh Camat Perselisihan
kerja sama Desa dengan pihak ketiga pada kecamatan yang berbeda dalam satu
Kabupaten/Kota difasilitasi dan diselesaikan oleh Bupati/Walikota. Apabila pihak ketiga
tidak menerima penyelesaian perselisihan dapat mengajukan penyelesaian ke
pengadilan.
Walaupun Undang-undang no. 32/2004 maupun PP no. 72/2005 sudah
mengatur kerjasama antar Desa maupun kerjasama Desa dengan pihak ketiga, namun
ada beberapa poin-poin kritis yang perlu didiskusikan bersama. Pertama, apa yang
bisa menjadi basis kerjasama antar Desa. Hal ini penting untuk dibicarakan karena
baik UU no. 32/ 2004 maupun PP no. 72/2005 tidak menyebutkan secara jelas
urusan pemerintahan apa saja yang bisa diselenggarakan melalui kerjasama antar
Desa. UU no. 32/ 2004 hanya menyebutkan basis kerjasama dalah kepentingan Desa
masing-masing. Sedangkan dalam PP no. 72/2005 dikatakan kerjasama dilakukan
sesuai dengan kewenangannya. Dengan demikian, pengaturan mengenai basis
kerjasama masih kabur karena tidak mengatur apa saja urusan pemerintahan yang bisa
dijalankan melalui kerjasama antar Desa.
Kedua, format kerjasama yang diatur dalam Undang-undang maupun PP masih
bersifat horisontal, dalam arti hanya mengatur kerjasama antar Desa. Bagimana
dengan kemungkinan kerjasama antar Desa dengan pemerintah kabupaten? Desain
kearah kerjasama dengan pemerintah kabupaten menjadi penting untuk
diperbincangkan karena dalam UU no. 32/ 2004 juga dikenal dengan urusan
pemerintahan yang bersifat concurrent. Urusan yang bersifat concurrent artinya urusan
pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat
dilakukan bersama antara pemerintah dengan pemerintah daerah. Pertanyaannya
mengapa urusan concurrent tidak diberlakukan dalam konteks hubungan Desa
dengan kabupaten.
Ketiga, apa yang menjadi prinsip dasar dalam membangun kerjasama antar
Desa? Undang-undang maupun PP seharusnya mengatur prinsip yang bisa dipakai
oleh Desa dalam membangun kerjasama, misalnya: prinsip eksternalitas (bahwa
kerjasama seharusnya memperhatikkan dampak/akibat yang ditimbulkan dalam
kerjasama tersebut); prinsip akuntabilitas (dimana kerjasama itu menjamin berjalankan
akuntabilitas); prinsip efisiensi (dimana kerjasama dilakukan dengan memperhatijkan
sumberdaya untuk mendapatkan ketepatan, kepastian dan kecepatan hasil dan
terakhir); prinsip keserasian (kerjasama diselenggarakan dengan prinsip saling
berhubungan dan saling mendukung).
Keempat, menyangkut format kelembagaan kerjasama antar Desa. Pertanyaan
kunci yang muncul adalah apakah format kerjasama antar Desa dilakukan melalui
pembentukkan Badan kerjasama antar Desa. Secara politik pilihan untuk
mengedepankan Badan kerjasama antar Desa hanya memayungi kepentingan Desa
yang bersifat horisontal. Namun, Desain ini tidak memiliki ruang dan kapasitas politik
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 74
untuk membangun akses vertikal. Hal ini berbeda dengan model Asosiasi yang pernah
dikenalkan oleh UU no. 22 tahun 1999.
Kelima, besarnya ruang intervensi kabupaten dalam pengaturan tentang
kerjasama antar Desa. Hal ini sangat terkait dengan keharusan setiap kerjasama
dilaporkan pada Bupati/ walikota melalui Camat. Lebih-lebih, pengaturan lanjutan
kerjasama antar Desa atau kerjasama Desa dengan pihak ketiga dimanatkan oleh UU
harus melalui Peraturan Daerah. Dalam realitasnya, pemberian ruang yang besar bagi
kabupaten disatu sisi justru membuat ruang inisiatif dan kreativitas dari Desa menjadi
terbatas.
Keenam, menyangkut model penyelesaian (resolusi) konflik antar Desa. UU no.
32 Tahun 2004 dan PP no. 72/2005 menempatkan peran Camat dan Bupati dalam
memfasilitasi penyelesaian konflik antar Desa. Pertanyaannya adalah bagaimana
dengan model penyelsaian konflik yang berbasiskan budaya atau adat yang sudah
berkembang antar Desa.
Seiring dengan diberlakukannya UU No. 22 tahun 1999 yang direvisi dengan
UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah, pemerintah kecamatan
mengalami perubahan status, dari “perangkat wilayah’ dalam asas dekonsentrasi
menjadi “perangkat daerah” dalam asas desentralisasi. Sebagaimana disebutkan dalam
pasal 120 UU No. 32 tahun 2004, perangkat daerah kabupaten/kota terdiri atas
sekretariat daerah, sekretariat DPRD, Dinas daerah, lembaga teknis daerah,
kecamatan dan kelurahan. Hal ini ditegaskan kembali dalam pasal 1 PP no. 72/ 2005
bahwa kecamatan adalah wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten
dan daerah kota.
Sebagai konsekuensi dari perubahan status tersebut adalah camat bukan lagi
sebagai kepala wilayah. Camat bukan lagi menjadi kepala wilayah yang memiliki
kekuasaan terhadap wilayah administrasi pemerintahan yang dipimpinnya. Di wilayah
kecamatan, camat hanyalah sebagai perangkat daerah yang memiliki kedudukan yang
sama dengan perangkat daerah lainnya yang ada di kecamatan seperti kepala cabang
dinas, kepala UPTD, dan sebagainya. Dengan demikian, camat tidak dengan serta
merta memegang kewenangan penuh untuk menjalankan urusan-urusan
pemerintahan umum yang meliputi pengawasan, koordinasi serta kewenangan residu
lainnya (Wasistiono, 2002: 27).
Status wilayah kecamatan pun berubah dari wilayah administrasi menjadi
wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten/kota. Kini wilayah
kecamatan hanya menjadi wilayah kerja dari kantor kecamatan yang merupakan salah
satu perangkat daerah unsur lini. Daerah kecamatan bukan lagi menjadi wilayah
kekuasaan camat sebagai kepala atau penguasa wilayah. Daerah kecamatan hanyalah
batas spasial bagi operasionalisasi camat sebagai perangkat daerah.
Sebagaimana diatur dalam pasal 126 ayat (2) UU No. 32 tahun 2004,
kewenangan yang dimiliki oleh kecamatan merupakan hasil pelimpahan sebagian
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 75
wewenang bupati atau walikota untuk menangani sebagian urusan otonomi daerah.
Selain itu, sebagaimana diatur dalam dalam ayat (3), kecamatan juga bertugas
menyelenggarakan tugas umum pemerintahan yang meliputi:
a) mengkoordinasikan kegiatan pemberdayaan masyarakat;
b) mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
c) mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
d) mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasilitas pelayanan umum;
e) mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan di tingkat kecamatan;
f) membina penyelenggaraan pemerintahan Desa dan/atau kelurahan;
g) melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi ruang lingkup tugasnya
dan/atau yang belum dapat dilaksanakan pemerintahan Desa atau kelurahan.
Sementara dalam pasal 127 UU No. 32 tahun 2004 disebutkan bahwa
kelurahan dibentuk di wilayah kecamatan dengan Perda berpedoman pada Peraturan
Pemerintah. Disampaikan pula dalam pasal 127 ayat (4) bahwa Lurah diangkat oleh
Bupati/ Walikota atas usul Camat dan dalam ayat (5) ditegaskan dalam melaksanakan
tugasnya, Lurah bertanggungjawab kepada Bupati/ Walikota mellaui Camat. Dalam
melaksanakan tugas dan fungsinya, lurah melakukan koordinasi dengan Camat dan
instansi vertikal yang berada di wilayah kerjanya (pasal 7 PP 73/2005). Dalam pasal 23
disebutkan Pembinaan teknis dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan
kelurahan dan lembaga kemasyarakatan dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota
dan Camat. Pembinaan teknis dan pengawasan Camat sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 23 ayat (2) meliputi :
a) memfasilitasi administrasi tata pemerintahan kelurahan;
b) memfasilitasi pengelolaan keuangan kelurahan dan pendayagunaan aset daerah
yang dikelola oleh kelurahan;
c) memfasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
d) memfasilitasi pelaksanaan tugas lurah dan perangkat kelurahan;
e) memfasilitasi upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
f) memfasilitasi pengembangan lembaga kemasyarakatan;
g) memfasilitasi pembangunan partisipatif;
h) memfasilitasi kerjasama kelurahan dengan pihak ketiga; dan
i) memfasilitasi pelaksanaan pemberdayaan masyarakat kelurahan.
Berbeda dengan posisi Camat yang relatif kuat dalam relasi dengan kelurahan,
maka posisi kecamatan dalam kaitannya dengan Desa ditekankan pada dua: pertama,
intermediary agency (kalau tidak mau dikatakan sebagai “tukang pos”. Hal ini terlihat
jelas dalam pasal 15 ayat (3), PP no. 72/2005 disebutkan bahwa laporan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 76
penyelenggaraan pemerintahan Desa disampaikan kepada Bupati/Walikota melalui
Camat 1 (satu) kali dalam satu tahun dan Laporan akhir masa jabatan Kepala Desa
disampaikan kepada Bupati/Walikota melalui Camat dan kepada BPD. Posisi kedua
adalah posisi fasilitator. Hal ini ditegaskan dalam pasal 98 ayat (2) PP no. 72/2005
yang menyebutkan Pemerintah Kabupaten/Kota dan Camat wajib membina dan
mengawasi penyelenggaraan pemerintahan Desa dan lembaga kemasyarakatan.
Pembinaan dan pengawasan Camat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 98, meliputi:
a) memfasilitasi penyusunan peraturan Desa dan peraturan kepala Desa;
b) memfasilitasi administrasi tata pemerintahan Desa;
c) memfasilitasi pengelolaan keuangan Desa dan pendayagunaan aset Desa;
d) memfasilitasi pelaksanaan urusan otonomi daerah Kabupaten/Kota yang
diserahkan kepada Desa;
e) memfasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
f) memfasilitasi pelaksanaan tugas kepala Desa dan perangkat Desa;
g) memfasilitasi upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
h) memfasilitasi pelaksanaan tugas, fungsi, dan kewajiban lembaga kemasyarakatan;
i) memfasilitasi penyusunan perencanaan pembangunan partisipatif;
j) memfasilitasi kerjasama antar Desa dan kerjasama Desa dengan pihak ketiga;
k) memfasilitasi pelaksanaan pemberdayaan masyarakat Desa.;
l) memfasilitasi kerjasama antar lembaga kemasyarakatan dan kerjasama lembaga
kemasyarakatan dengan pihak ketiga;
m) memfasilitasi bantuan teknis dan pendampingan kepada lembaga kemasyarakatan;
dan
n) memfasilitasi koordinasi unit kerja pemerintahan dalam pengembangan lembaga
kemasyarakatan.
Mempelajari perkembangan kerangka regulasi nasional tentang kecamatan dan
hubungan kecamatan dengan Desa/ kelurahan, ada beberapa poin-poin kritis yang
perlu didiskusikan lebih lanjut. Pertama, posisi Kecamatan yang mengambang. Hal ini
terlihat dari ketidakjelasan definisi dan ruang lingkup dari tugas dan kewenangan yang
mereka miliki. Misalnya definisi dan ruang lingkup kewenangan fasilitasi dan
koordinasi. Ketidakjelasan ruang lingkup ini seringkali menempatkan kecamatan pada
posisi yang tidak jelas dan “mengambang”. Disatu sisi, menurut UU 32/2004 dan PP
no. 72/2005, kecamatan sepertinya menerima pelimpahan banyak kewenangan
namun tidak cukup menjadi “senjata” yang mumpuni; seperti mmepunyai
kewenangan membina dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan Desa dan
lembaga kemasyarakatan. Namun, dalam UU itu juga disebutkan bahwa Camat hanya
sebagai bagian dari perangkat daerah yang kewenangannya bisa ditafsirkan terbatas
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 77
hanya semata-mata menjadi “tukang pos” antara Desa dengan pemerintah
kabupaten. Perdebatan tentang eksistensi kecamatan sampai pada beberapa pilihan:
pilihan ekstrim adalah pembubaran; pilihan beriutnya adalah dilakukan redefinisi/
reposisi kecamatandan pilihan terakhir kecamatan tetap dalam posisi saat ini namun
dilakukan dengan memperjelas fungsinya.
Kedua, bagaimana menempatkan kecamatan, apakaah kecamatan dilihat
sebagai institusi birokrasi ataukan arena (space)? Kalau dilihat sebagai institusi maka
kecamatan merupakan bagian dari struktur pemerintahan di ranah lokal. Sedangkan,
kecamatan sebagai arena (space) merupakan cara pandang yang menempatkan
kecamatan merupakan ruang bagi Desa untuk memenuhi kebutuhan bersamanya,
baik dalam pelayanan publik maupun pembangunan.
Ketiga, penyeragaman pengaturan tentang kecamatan. Masalah yang terkait
dengan kewenangan kecamatan lainnya adalah adanya kecenderungan penyeragaman
format pengaturan kecamatan. Padahal masing-masing daerah memiliki karakteristik
yang sangat variatif; baik dari sisi luas geografis, relasi antar Desa dan sebagainya. Bila
pengaturan kecamatan cenderung seragam dan tidak sensitif dengan keragaman
konteks daerah maka dapat dipastikan upaya penanganan masalah-masalah publik
dan proses delivery pelayanan publik yang dilakukan oleh kecamatan tidak akan
pernah berjalan secara optimal.
Poin kritis keempat adalah “Mindset” kecamatan sebagai wilayah adminsitratif yang
belum berubah. Ironisnya, dalam kenyataan mindset lama yang menganggap
kecamatan sebagai wilayah administrasi pemerintahan dan camat sebagai sebagai
penguasa wilayah masih mengakar sangat kuat. Baik masyarakat maupun pemerintah
Desa sendiri secara faktual masih melihat camat sebagai kepala wilayah dengan fungsifungsi
sosial yang mengikat. Hingga saat ini, Desa masih menempatkan camat
sebagai kepala wilayah yang memiliki peran-peran sosial seperti mediasi konflik,
komunikasi sosial, memimpin acara-acara sosial, dan sebagainya. Camat masih
ditempatkan sebagai salah satu tokoh masyarakat dan penguasa penting di wilayah
kecamatan yang diharapkan dengan kekuasaan yang dimilikinya akan memainkan
peran-peran sosial lebih jauh.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 78
BAB IV
Ruang Lingkup Pengaturan
Bab ini akan memaparkan lebih lanjut mengenai ruang lingkup pengaturan
dalam RUU tentang Desa. Sebelum masuk pada pembahasan tentang ruang lingkup
dan isi pengaturan maka Bab ini akan dimulai dengan pemahaman atas hakekat Desa
serta asas dan perspektif pengaturan Desa .
A. Pemahaman atas Hakekat Desa
Visi reformasi Desa adalah menuju Desa yang mandiri, demokratis dan
sejahtera. Karena berbasis visi itu, maka Desa tidak bisa dipahami hanya sebagai
wilayah administratif atau tempat kediaman penduduk semata, melainkan sebagai
entitas sosial, budaya, ekonomi, politik dan hukum. Paralel dengan visi tersebut,
sebaiknya Desa ditransformasikan menjadi sebuah entitas yang bertenaga secara
sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan bermartabat secara
budaya.
Otonomi Desa mengandung tiga makna: (a) Hak Desa untuk mempunyai,
mengelola atau memperoleh sumberdaya ekonomi-politik; (b) Kewenangan untuk
mengatur atau mengambil keputusan atas pengelolaan barang-barang publik dan
kepentingan masyarakat setempat; dan (c) Tanggungjawab Desa untuk mengurus
kepentingan publik (rakyat) Desa melalui pelayanan publik.
Dengan demikian Desa mempunyai hak dan kewenangan jika berhadapan
dengan pemerintah, sekaligus mempunyai tanggungjawab jika berhadapan dengan
rakyat. Agar ketiganya berjalan, Desa membutuhkan keleluasaan untuk mengambil
keputusan yang sesuai dengan kewenangan yang dimiliki, serta kapasitas
(kemampuan) untuk menopang tanggungjawab mengurus masyarakat.
B. Azas dan Perspektif Pengaturan Desa
Ketika berbicara tentang otonomi daerah dan Desa, maka kita langsung melihat
desentralisasi sebagai azas utama. Azas untuk menopang otonomi daerah tentu sudah
final, yakni menggunakan azas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan
(delegasi). Azas desentralisasi terutama diberikan kepada kabupaten/kota mengingat
daerah ini menjadi titik berat otonomi, sedangkan azas dekosentrasi terutama
diberikan kepada provinsi mengingat gubernur adalah wakil pemerintah pusat yang
berada di daerah. Azas tugas pembantuan (delegasi) diberikan oleh pemerintah pusat
kepada provinsi, kabupaten/kota, kecamatan dan bahkan kepada Desa. Tetapi
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 79
perspektif dan azas-azas itu tidak bisa cukup dan sempurna untuk menempatkan
posisi dan peran Desa, karena Desa mempunyai otonomi asli dengan basis hak-hak
bawaan (asal-usul).
Karena itu naskah akademik ini mengusulkan dua azas utama yang digunakan
untuk mendasari otonomi pemerintahan Desa. Pertama, rekognisi atau pengakuan
terhadap hak asal-usul Desa. Pasal 18 UUD 1945, misalnya, menekankan perspektif
rekognisi ini, yakni mengakui keberadaan daerah-daerah istimewa dan sejumlah 250
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki beragam nama dan susunan aslinya. UU
No. 32/2004 juga memberi pengakuan terhadap kewenangan/hak asal-usul Desa,
meski jabarannya tidak terlalu jelas. UU No. 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh juga
mengakui dan bahkan memulihkan posisi mukim yang semula hanya menjadi
lembaga adat menjadi unit pemerintahan yang berada di tengah-tengah kecamatan
dan Desa (gampong).
Kedua, azas subsidiaritas, yakni lokalisasi kewenangan di aras Desa dan
pengambilan keputusan secara lokal atas kepentingan masyarakat setempat. Dengan
subsidiaritas urusan-urusan yang berskala lokal diputuskan secara lokal dengan
kewenangan Desa, dan masalah-masalah lokal juga diselesaikan secara lokal.
Subsidiaritas mengandung spirit menghargai, mempercayai dan menantang Desa
untuk bergerak. Tanpa subsidiaritas itu inisiatif lokal Desa akan sulit tumbuh, dan Desa
kian menjadi beban berat bagi pemerintah. Masyarakat adat di Indonesia sebenarnya
mempunyai pengalaman panjang dalam praktik subsidiaritas itu. Contoh yang utama
adalah peradilan adat atau penyelesaian sengketa lokal di Aceh. Peradilan adat
pertama dilakukan di tingkat gampong dan jika tidak selesai baru dibawa naik ke
tingkat mukim. Mekanisme subsidiaritas ini hampir sama dengan mekanisme
peradilan modern di Indonesia, yakni dimulai dari pengadilan negeri (di level
kabupaten/kota), jika tidak selesai baru dibawa naik ke level pengadilan tinggi
(provinsi) dan terakhir berada di level kasasi Mahkamah Agung.
Berdasarkan pemahaman pada gambaran umum di atas, maka prespektif
pengaturan Desa ke depan paling tidak harus dapat menjawab pertanyaan mengapa
paradigma yang menjadi dasar pengaturan mengenai Desa yaitu memberikan dasar
menuju kemandirian, artinya memberikan landasan yang kuat menuju terbangunnya
suatu komunitas yang mengatur dirinya sendiri kurang dapat berjalan? Menurut
Kuntowijoyo (dalam Suhartono, 2001: 30), ada tiga paradigma yang berkembang
dalam melihat Desa. Pertama, paradigma yang melihat masalah pada rakyat itu
sendiri. Kedua, paradigma yang melihat kondisi yang menyebabkan tidak adanya
kesempatan bagi rakyat. Ketiga, paradigma yang melihat pada struktur dan sistem
yang tidak adil.
Berdasarkan paradigma yang pertama, yaitu melihat permasalahan Desa
berdasarkan pada masalah rakyat itu sendiri, maka dalam Undang-Undang Desa yang
ditekankan adalah bagaimana menjadikan pembangunan perdesaaan itu dari
masyarakat, oleh masyarakat dan untuk masyarakat (DOUM). Masyarakat Perdesaan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 80
adalah pelaku utama pembangunan di Desa, sedangkan Pemerintah Desa mempunyai
tugas utama untuk membimbing, mengarahkan dan menciptakan suasana yang
kondusif. Berdasarkan paradigma di atas, maka dalam Rencana Undang-Undang
tentang Desa, peran masyarakat akan ditingkatkan dalam:
1) Mekanisme pembentukan, penghapusan dan penggabungan Desa serta perubahan
status Desa menjadi kelurahan;
2) Penyelenggaraan pemerintahan Desa
3) Mengidentifikasi dan melaksanakan kewenangan Desa;
4) Pembuatan Peraturan Desa
5) Perencanaan Pembangunan Desa
6) Kepengurusan Badan Usaha Milik Desa
7) Kerjasama Desa
8) Meningkatkan peran Lembaga Kemasyarakatan
9) Melestarikan Lembaga Adat
Berdasarkan ketentuan di atas, maka sebenarnya peran masyarakat akan
ditingkatkan dalam segenap aspek yang berkembang di Desa, seperti penyelenggaraan
pemerintahan Desa, demokrasi Desa, ekonomi dan pembangunan Desa, kerjasama
antar Desa dan hubungan Desa dengan supra Desa.
Dari paradigma kedua, yang melihat kondisi yang menyebabkan tidak adanya
kesempatan bagi rakyat, maka Rencana Undang-Undang tentang Desa ini akan
membuka kesempatan bagi masyarakat untuk terlibat aktif dalam:
a. penyelenggaraan pemerintahan Desa
b. pengembangan ekonomi pedesaan
c. pengembangan demokrasi lokal
d. pengembangan kerjasama Desa
Selanjutnya dari paradigma ketiga, yang melihat pada struktur dan sistem yang
tidak adil, maka Rencana Undang-Undang Desa ini:
a. memungkinkan Desa menerima atau menolak penyerahan urusan pemerintahan
di atasnya
b. menegaskan akan arti pentingnya hak asal-usul, adat istiadat Desa dan sosial
budaya masyarakat Desa
c. menegaskan akan arti pentingnya Kepala Desa dalam meningkatkan kesejahteraan
masyarakat, mengembangkan ekonomi Desa, mengembangkan pendapatan
masyarakat dan Desa dan sebagainya.
C. Ketentuan Umum
1. Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah adalah Presiden Republik
Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan negara Republik Indonesia
sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945;
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 81
2. Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota dan perangkat
daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah;
3. Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
4. Kecamatan adalah wilayah pembangunan dan pelayanan publik yang dipimpin
camat sebagai perangkat daerah kabupaten dan daerah kota.
5. Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang
untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri beserta kepentingan
masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang
diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik
Indonesia.
6. Otonomi asli adalah hak dan wewenang Desa mengatur dan mengurus
kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal usul yang diakui dan
dihormati oleh negara.
7. Rekognisi adalah pengakuan negara terhadap hak asal-usul Desa.
8. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah
kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri
serta urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
9. Subsidiaritas adalah penggunaan kewenangan dan pengambilan keputusan
secara lokal di tingkat Desa berkenaan dengan kepentingan masyarakat
setempat.
10. Pemerintahan Desa adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat setempat
11. Pemerintah Desa atau yang disebut dengan nama lain adalah Kepala Desa dan
Perangkat Desa sebagai unsur penyelenggara pemerintahan Desa.
12. Badan Permusyaratan Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya
disingkat BPD, adalah lembaga yang merupakan perwujudan demokrasi dalam
penyelenggaraan pemerintahan Desa sebagai unsur penyelenggara
pemerintahan Desa.
13. Lembaga Kemasyarakatan atau yang disebut dengan nama lain adalah lembaga
yang dibentuk oleh masyarakat sesuai dengan kebutuhan dan merupakan mitra
pemerintah Desa dalam memberdayakan masyarakat.
14. Alokasi Dana Desa adalah dana yang dialokasikan oleh Pemerintah untuk Desa
sebagai salah satu komponen dana perimbangan yang diterimakan oleh
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 82
pemerintah daerah, yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara.
15. Perencanaan Desa adalah perencanaan jangka panjang, jangka menengah dan
jangka tahunan yang disusun sendiri oleh Desa (self planning) secara partisipatif
dan ditetapkan bersama oleh Kepala Desa dan BPD dengan Peraturan Desa.
16. Keuangan Desa adalah semua hak dan kewajiban Desa yang dapat dinilai
dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang
yang dapat dijadikan milik Desa berhubung dengan pelaksanaan hak dan
kewajiban.
17. Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa selanjutnya disingkat APBDes adalah
rencana keuangan tahunan pemerintahan Desa yang direncanakan secara
partisipatif, dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah Desa dan BPD, yang
ditetapkan dengan Peraturan Desa.
18. Peraturan Desa adalah peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh BPD
bersama Kepala Desa.
19. Pembinaan adalah pemberian pedoman, standar pelaksanaan, perencanaan,
penelitian, pengembangan, bimbingan, pendidikan dan pelatihan, konsultasi,
supervisi, monitoring, pengawasan umum dan evaluasi pelaksanaan
penyelenggaraan pemerintahan Desa.
D. Ruang Lingkup dan Isi Pengaturan
1. Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Desa serta perubahan status
Desa menjadi Kelurahan
a. Pertama, dalam rangka penataan Desa perlu juga diatur persyaratan-persyaratan
dalam rangka pembentukan Desa baru ahsil pemekaran seperti:
1) usia penyelenggaraan pemerintahan Desa paling sedikit 5 (lima) tahun,
2) kondisi demografis dan geografis Desa,
3) kesiapan dan kapasitas pemerintahan Desa
4) jaringan perhubungan,
5) kondisi sosial budaya yang menjamin kerukunan warga, potensi Desa yang
memungkinkan Desa untuk berkembang,
6) batas Desa yang sudah diwujudkan dalam bentuk Peta Desa
7) sarana dan prasarana pelayanan publik
8) infrastruktur pemerintahan Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 83
Kedua, syarat ini memiliki tujuan agar untuk menata tingkat perkembangan
Desa dan Desa pemekaran, benar-benar mampu mengatur dan mengurus dirinya
sendiri. Ketiga, Dalam pembentukan, pengahapusan dan penggabungan serta
perubahan status Desa menjadi kelurahan di masa mendatang harus memperhatikan
prinsip-prinsip dasar pengaturan mengenai Desa yaitu keanekaragaman, partisipasi,
otonomi asli, demokratisasi dan pemberdayaan masyarakat. Artinya dalam
pembentukan, penghapusan dan penggabungan serta perubahan status Desa menjadi
Kelurahan harus memperhatikan inisiatif/prakarsa mayoritas masyarakat dengan
memperhatikan kondisi sosial budaya setempat.
Keempat, mekanisme pembentukan, penghapusan dan penggabungan Desa
serta perubahan status Desa menjadi kelurahan di dasarkan atas prakarsa masyarakat,
pertimbangan Pemerintahan Desa dan supra Desa, hingga sampai pada ditetapkannya
Peraturan Daerah. Mekanisme ini sangat penting agar proses pembentukan,
penghapusan dan penggabungan Desa atau perubahan status Desa menjadi kelurahan
benar-benar sesuai dengan tujuan yang diharapkan. Kelima, mekanisme, tata cara,
pengalihan aset dan status perangkat Desa dalam Pembentukan, penghapusan dan
penggabungan serta perubahan status Desa menjadi kelurahan diatur lebih lanjut
dalam Peraturan Pemerintah.
2. Kedudukan dan Bentuk Desa
Daerah-daerah di Indonesia memang mempunyai keragaman yang luar biasa
baik dilihat dari sisi kultur maupun kondisi geografis dan basis ekonominya. Akan
tetapi keragaman itu tidak terlalu mempersulit penentuan posisi dan bentuk daerah,
sebab daerah secara keseluruhan sudah ditetapkan sebagai daerah otonom (local self
government) secara baku. Perbedaan antardaerah cukup dijawab dengan teori
desentralisasi. Jika di masa Orde Baru pemerintah hanya mengenal desentralisasi yang
simetris (seragam), maka di masa reformasi pemerintah menerapkan kebijakan
desentralisasi asimetris untuk menjawab keragaman.
Sementara Desa-desa di Indonesia sangat beragam antara lain karena pengaruh
sejarah pemerintahan adat dan pengaruh modernisasi birokrasi. Namun teori
desentralisasi tidak mencukupi untuk menjawab bentuk-bentuk Desa dalam konteks
Indonesia. Sesuai dengan pemikiran dan konteks empirik yang berkembang di
Indonesia, setidaknya ada tiga tipe bentuk Desa:
a) Tipe ”Desa adat” atau sebagai self governing community sebagai bentuk Desa asli
dan tertua di Indonesia. Konsep ”otonomi asli” sebenarnya diilhami dari
pengertian Desa adat ini. Desa adat mengatur dan mengelola dirinya sendiri
dengan kekayaan yang dimiliki tanpa campur tangan negara. Desa adat tidak
menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan oleh negara. Saat ini Desa
pakraman di Bali yang masih tersisa sebagai bentuk Desa adat yang jelas.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 84
b) Tipe ”Desa administratif” (local state government) adalah Desa sebagai satuan
wilayah administratif yang berposisi sebagai kepanjangan negara dan hanya
menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan negara. Desa administratif
secara substansial tidak mempunyai otonomi dan demokrasi. Kelurahan yang
berada di perkotaan merupakan contoh yang paling jelas dari tipe Desa
administratif.
c) Tipe ”Desa otonom” atau dulu disebut sebagai Desapraja atau dapat juga disebut
sebagai local self government, seperti halnya posisi dan bentuk daerah otonom di
Indonesia. Secara konseptual, Desa otonom adalah Desa yang dibentuk
berdasarkan asas desentralisasi sehingga mempunyai kewenangan penuh untuk
mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Desa otonom berhak
membentuk pemerintahan sendiri, mempunyai badan legislatif, berwenang
membuat peraturan Desa dan juga memperoleh desentralisasi keuangan dari
negara.
Dalam konteks perjalanan Indonesia mencari posisi dan bentuk Desa, ketiga tipe
Desa yang telah diraikan dalam Bab 3, dijadikan rujukan. Pertama, pemikiran para
founding fathers yang termuat dalam konstitusi secara jelas mengikuti model Desa
adat, yakni mengakui (rekognisi) keberadaan kesatuan masyarakat hukum adat yang
jumlahnya sangat banyak dan beragam di Indonesia. Kedua, pemikiran tentang Desa
otonom atau Desapraja atau daerah otonom tingkat III, yang sering dikemukakan oleh
mendiang Prof. Selo Soemardjan, Ibnu Tricahyo (UNBRAW) maupun Khasan Effendy
(IPDN). Ibnu Tricahyo, seorang pakar hukum tatanegara dari PP Otoda Universitas
Brawijaya Malang. Mereka selalu menyoroti kekeliruan besar UU No. 22/1999 dan
UU No. 32/2004 yang menempatkan posisi Desa sebagai subsistem pemerintahan
kabupaten, sekaligus menerima limpahan kewenangan dan alokasi dana dari
kabupaten. Menurut dia, yang melakukan desentralisasi kepada Desa bukanlah
pemerintah kabupaten melainkan negara melalui pemerintah pusat. Karena itu, dia
selalu menegaskan bahwa kedudukan Desa harus dipertegas lebih dulu dalam struktur
ketatanegaraan melalui konstitusi, kemudian diikuti dengan penyerahan kewenangan
kepada Desa beserta alokasi dana secara langsung dari APBN.
Ketiga, ide dan pengaturan Desa administratif (kelurahan) yang diterapkan
pada masa Orde Baru. Di masa rezim ini, bentuk Desa adat dihilangkan dan ide Desa
sebagai daerah otonom tingkat III (Desapraja) juga dihilangkan, meski UU No. 5/1974
mengenal provinsi daerah tingkat I dan kabupaten/kotamadya daerah tingkat II. UU
No. 5/1979 memberi kesempatan perubahan status dari Desa-desa yang sudah
urbanized di perkotaan menjadi kelurahan, yang membuat roh otonomi dan
demokrasi menjadi hilang. Perubahan menjadi kelurahan memang memungkinkan
perbaikan pelayanan administratif, tetapi di balik itu sangat memudahkan proses
kapitalisasi, sebab status tanah kelurahan tidak lagi menjadi milik rakyat melainkan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 85
menjadi milik negara. Ketika investasi akan masuk ke ranah kelurahan, maka negara
dan investor tidak lagi bernegosiasi dengan Desa dan rakyat Desa.
Dari tiga tipe Desa yang sudah dibahas pada Bab sebelumnya, sebenarnya
berkembang menjadi lima tipe seperti tergambar dalam tabel 4.1. Tabel itu
sebenarnya hendak mengatakan bahwa sebaiknya pengaturan Desa mengakomodasi
gagasan optional village dalam bentuk lima tipe tersebut.
Tabel 4.1
Tipologi bentuk keragaman Desa di Indonesia
Tipe Desa Deskripsi Daerah
Ada adat, tetapi tidak
ada Desa.
Adat sangat dominan. Desa
tidak punya pengaruh.
Papua
Tidak ada adat, tetapi
ada Desa
Pengaruh adat sangat kecil.
Desa modern sudah tumbuh
kuat.
Jawa, sebagian besar
Sulawesi, Kalimantan
Timur, sebagian
Sumatera
Integrasi antara Desa
dan adat.
Adat dan Desa sama-sama kuat.
Terjadi kompromi keduanya.
Sumatera Barat
Dualisme/Konflik antara
adat dengan Desa
Pengaruh adat jauh lebih kuat
ketimbang Desa. Terjadi
dualisme kepemimpinan lokal.
Pemerintahan Desa tidak
efektif.
Bali, Kalimantan Barat,
Aceh, NTT, Maluku.
Tidak ada Desa tidak
ada adat
Kelurahan sebagai unit
administratif (local state
government). Tidak ada
demokrasi lokal.
Wilayah perkotaan.
Namun di antara opsi yang beragam itu tampaknya ada beberapa pilihan yang
bersifat optional village. Dalam optional village, karakteristik Desa meliputi:
Pertama, adalah integrasi fungsi pemerintahan Desa ke dalam pemerintahan
adat sebagaimana terjadi di Sumatera Barat. Forum diskusi bersama Dewan
Perwakilan Daerah (DPD) di Sulawesi Utara, Sulawesi Selatan dan Nusa Tenggara
Timur tampaknya juga mengarah pada bentuk Desa yang terintegrasi itu. Adapun
disain kelembagaannya adalah sebagai berikut:
• Secara prinsipil integrasi Desa dan adat (integrated village) adalah bentuk Desa
otonom (local self government), dengan tetap mengakomodasi spirit dan pola self
governing community.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 86
• Dalam integrated village, terjadi peleburan antara Desa adat dan Desa dinas
menjadi sebuah institusi yang batas-batas wilayah yang jelas.
• Nomenklatur Desa disesuaikan dengan nomenklatur lokal, seperti nagari,
pakraman, lembang, negeri dan lain-lain.
• Struktur pemerintahan integrated village mengakomodasi struktur adat yang ada .
Struktur ini bukan dalam posisi dan pengertian sebagai lembaga kemasyarakatan,
tetapi sebagai struktur resmi pemerintahan Desa. Sebagai contoh di nagari
Sumatera Barat terdapat wali nagari sebagai kepala eksekutif, Badan Perwakilan
Nagari sebagai lembaga legislatif seperti Badan Perwakilan Desa, Kerapatan Adat
Nagari (KAN) sebagai institusi asli yang menjalankan fungsi peradilan adat dan
wadah permusyawaratan besar para penghulu adat, serta Majelis Adat, Syarak dan
Ulama sebagai lembaga pertimbangan bagi lembaga lain yang terkait dengan adat
dan agama.
• Integrated village tidak mengenal dualisme kepemimpinan, melainkan dipimpin
oleh seorang pimpinan eksekutif seperti kepala Desa.
Pilihan yang kedua adalah integrasi masyarakat adat dalam Desa. Dalam model ini,
nilai, istitusi, dan mekanisme yang dikenal dalam masyarakat adat diakomodasi
dalam pemerintahan Desa.
Pilihan yang ketiga adalah koeksitensi antara masyarakat adat dengan Desa,
dimana masing-masing saling behubungan dan saling memperkuat. Dalam model ini,
Desa administratif menjalankan kewenangannya tanpa harus menidakan masyarakat
adat.
Keragaman Desa juga dipengaruhi oleh konteks geografis dan sosiologis. Ada
Desa pedalaman, Desa agraris, Desa pegunungan, Desa pantai dan Desa pedalaman,
yang masing-masing Desa itu mempunyai karakter sosiologis yang berbeda-beda.
Keragaman Desa secara geografis juga berpengaruh terhadap beragamnya basis
penghidupan, kapasitas lokal dan kemajuan dalam mengelola pemerintahan dan
pembangunan Desa. Tipologi yang beragam ini sebenarnya tidak berpengaruh secara
signifikan terhadap model stuktur pemerintahan Desa sebagaimana pengaruh yang
kuat dari keragaman adat. Pengaruhnya akan terletak pada efektivitas implementasi
peraturan. Desa-Desa perkotaan yang terbuka akan lebih cepat tersosialisasi dan lebih
efektif dalam menerapkan peraturan, sementara Desa-Desa pedalaman yang terpencil
akan mengalmi kesulitan untuk menjalankan peraturan, bahkan hampir tidak
tersentuh negara.
Untuk menjawab tipologi geografis yang beragam itu dibutuhkan beberapa skema:
a) Sebaiknya peraturan memuat positive list kewenangan Desa yang bersifat optional.
Tidak semua daftar kewenangan diterapkan di seluruh Desa, melainkan Desa
mempunyai kesempatan untuk memilih kewenangan yang sesuai dengan konteks
dan kapasitas lokal.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 87
b) Berbagai ketentuan dan persyaratan (mulai dari pembentukan Desa, pemilihan
kepala Desa, sampai dengan keanggotaan BPD) dibuat secara longgar atau
fleksibel sehingga bisa dilaksanakan di Desa-Desa yang under capacity.
c) Struktur keperangkatan Desa juga dibuat secara fleksibel, sebagaimana selama ini
mengenal pola minimal dan maksimal, sehingga Desa akan menyusun struktur
perangkat disesuaikan dengan kondisi setempat.
d) Variabel geogragis dan demografis yang sangat beragam sebaiknya digunakan
sebagai variabel penentu alokasi dana Desa. Spiritnya adalah kebijakan afirmatif
untuk memberikan alokasi lebih besar pada Desa-Desa yang secara geografis
mengalami kesulitan dan terbelakang.
Meskipun ada keragaman, tetapi yang paling dasar dan universal bagi seluruh
Desa adalah pengakuan dan pelembagaan hak-hak Desa yang dulu mereka miliki.
Yang paling dasar adalah hak Desa untuk memiliki dan mengontrol sumberdaya alam.
Desa berwenang melakukan kontrol atas pengembangan kawasan yang dilakukan oleh
pemerintah maupun swasta. Undang-undang sebaiknya juga memberikan standar
universal yang harus ada dalam setiap opsi, yakni memasukkan nilai-nilai demokrasi,
pluralisme, transparansi, akuntabilitas dan partisipasi. Nilai-nilai universal ini
dimaksudkan untuk mencegah terjadinya feodalisme dalam tata pemerintahan Desa.
3. Kewenangan Desa
Kewenangan (authority) adalah suatu kekuasaan yang sah atau “the power or
right delegated or given; the power to judge, act or command” (Ndraha, 2003: 85).
Namun dalam perkembangannya, Chester I. Barnard menyarankan bahwa dalam
membahas kewenangan harus memperhatikan apakah kewenangan itu diterima oleh
yang menjalankan (“whether orders are accepted by those who receive them”). Dari
pemahaman ini jelas bahwa dalam membahas kewenangan tidak hanya semata-mata
memperhatikan kekuasaan yang dimiliki oleh penguasa namun harus juga
memperhatikan yang menjalankan dan atau menerima kekuasaan itu. Di dalam
kewenangan tentu mengandung keputusan politik (alokasi) dan keputusan
administratif (pelaksanaan) yang mencakup mengatur, mengurus dan tanggungjawab.
Meski Desa tetap menjadi bagian dari subsistem pemerintahan kabupaten/kota,
tetapi tidak ada teori dan azas yang membenarkan penyerahan kewenangan/urusan
dari pemerintah kabupaten/kota kepada Desa. Di sisi lain, konstitusi juga tidak
menetapkan desentralisasi kewenangan Desa. Karena itu, kewenangan Desa
didasarkan pada azas rekognisi dan subsidiaritas, bukan pada azas desentralisasi.
Kewenangan Desa tidak lagi mengikuti skema penyerahan atau pelimpahan sebagian
kewenangan dari kabupaten/kota, melainkan dengan skema pengakuan (rekognisi)
dan subsidiaritas atas kepentingan masyarakat setempat, secara langsung dari Undangundang
Desa. Berdasarkan skema ini ada dua jenis kewenangan Desa yang utama:
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 88
(a) Kewenangan asal-usul yang diakui oleh negara: mengelola aset (sumberdaya alam,
tanah ulayat, tanah kas Desa) dalam wilayah yurisdiksi Desa, membentuk struktur
pemerintahan Desa dengan mengakomodasi susunan asli, menyelesaikan sengketa
secara adat dan melestarikan adat dan budaya setempat.
(b) Kewenangan melekat (atributif) mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat
setempat yang berskala lokal (Desa): perencanaan pembangunan dan tata ruang
Desa, membentuk struktur dan organisasi pemerintahan Desa, menyelenggarakan
pemilihan kepala Desa, membentuk Badan Perwakilan Desa, mengelola APBDes,
membentuk lembaga kemasyarakatan, mengembangkan BUMDes, dan lain-lain.
Selain itu, ada satu jenis kewenangan (urusan) yang bersifat tambahan, yakni
kewenangan dalam bidang tugas pembantuan (delegasi) yang diberikan oleh
pemerintah. Prinsip dasarnya, dalam tugas pembantuan ini Desa hanya menjalankan
tugas-tugas administratif (mengurus) di bidang pemerintahan dan pembangunan yang
diberikan pemerintah. Tugas pembantuan disertai dengan dana, personil dan fasilitas.
Desa berhak menolak tugas pembantuan jika tidak disertai dengan dana, personil dan
fasilitas.
Sebagai kosekusensi dari keragaman Desa berdasarkan optional village maka
kewenangan Desapun disesuaikan dengan Desa yang dipilih:
Pilihan Model Kewenangan
Desa Integrated Kewenangan asal-usul
Kewenangan atributif
Tugas Pembantuan
Desa Koeksistensi Kewenangan atributif
Tugas pembantuan
Desa integrated memiliki tiga kewenangan, sedangkan Desa yang koeksistensi
dengan masyarakat adat, kewenangan asal usul menjadi kewenangan masyarakat adat.
4. Penyelenggara Pemerintahan Desa
Sebagai kosekuensi pilihan Desa yang beragam maka pengaturan tentang
kelembagaan dan penyelenggaraan pemerintahan Desa dibuat beragam juga
pilihannya. Namun demikian UU ini perlu merumuskan standar- norma yang bisa
dipakai sebagai acuan dlalam penyelenggaraan pemerintahan Desa. Standar dan
norma yang harus diikuti adalah sebagai berikut:
Pertama, Agar penyelenggaraan pemerintahan Desa dapat lebih peka dalam
memahami aspirasi dan permasalahan yang dihadapi masyarakat. Sehubungan dengan
hal ini ada 7 asas penyelenggaraan Pemerintahan Desa yang ditekankan, yaitu:
a) Asas Kepastian Hukum
b) Asas Tertib Kepentingan Umum
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 89
c) Asas Keterbukaan
d) Asas Profesionalitas
e) Asas Akuntabilitas
f) Asas Efisiensi
g) Asas Efektivitas
Kedua, Penyelenggaraan pemerintahan Desa dilakukan oleh Badan perwakilan/
permusyawaratan Desa, pemerintah Desa dan musyawarah Desa.
Ketiga, Badan perwakilan Desa atau disebut dengan nama lain adalah lembaga
perwakilan rakyat Desa yang menjalankan fungsi artikulasi & agregasi kepentingan
warga Desa; fungsi legislasi (pengaturan); fungsi budgeting dan fungsi pengawasan.
Keanggaotaan Badan Perwakilan Desa dapat dipilih atau berdasarkan musyawarah
secara berjenjangecara berjenjang sesuai dengan adat istiadat dan tradisi setempat.
BPD mencerminkan perwakilan unsur-unsur atau kelompok-kelompok dalam
masyarakat Desa, termasuk kuota 30% untuk kaum perempuan. Kedudukan,
mekanisme pemilihan, persyaratan, jumlah, fungsi kontrol wewenang, kewajiban, hak,
larangan, mekanisme rapat, penghasilan tetap dan atau tunjangan dari BPD
selanjutnya diatur dalam Peraturan Daerah. Agar BPD representatif dan bekerja secara
efektif, maka ia diDesain sebagai “pekerjaan” yang full time (bukan sambilan). Jika
BPD hanya sebagai “pekerjaan” sambilan, maka ia hanya didominasi oleh kelompok
tokoh masyarakat dan PNS, yang berarti tidak mencerminkan keterwakilan banyak
kelompok dalam Desa. Disain yang full time itu juga sebagai respons dan persiapan
untuk menghadapi banyaknya kewenangan dan perencanaan yang didesentralisasikan
ke Desa. Konsekuensinya, BPD juga memperoleh gaji seperti halnya perangkat Desa.
BPD menjalankan fungsi legislatif (penyusunan peraturan Desa), konsultatif
(perencanaan pembangunan Desa), menyerap aspirasi masyarakat, dan kontrol
terhadap pemerintah Desa. BPD menjadi institusi untuk menjaga akuntabilitas
horizontal. Dalam konteks akuntabilitas horizontal itu, pemerintah Desa atau kepala
Desa, bertanggungjawab kepada rakyat melalui BPD, dan menyampaikan keterangan
pertanggungjawaban kepada Bupati sebagai bahan untuk evaluasi, supervisi dan
pembinaan. Di samping itu, penting juga diatur apakah anggota parlemen Desa ini
bersifat sukarela (volunteer) atau digaji dengan imbalan layaknya perangkat Desa.
Keempat, Pemerintah Desa dipimpin oleh Kepala Desa atau disebut dengan
nama lain. Proses pengisian kepala Desa dapat dilakukan secara pemilihan langsung
atau musyawarah warga secara berjenjang sesuai dengan adat istiadat dan tradisi
setempat. Kepala Desa yang dipilih secara langsung memiliki masa jabatan selama 6
tahun dan dapat dipilih kembali. Kepala Desa hanya bisa menjabat 2 kali masa
jabatan. UU ini mengatur secara jelas hak dan kewajiban kepala Desa; Adanya
kejelasan pengaturan mengenai mekanisme Pemilihan kepala Desa; tugas, wewenang,
dan kewajiban Kepala Desa; persyaratan menjadi Kepala Desa; larangan bagi Kepala
Desa; pemberhentian Kepala Desa; masa jabatan Kepala Desa 6 tahun
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 90
Kelima, Hubungan kepala Desa dengan BPD didasarkan prinsip check
balances. Kepala Desa atau disebut dengan nama lain menyampaikan akuntabilitasnya
dalam bentuk laporan penyelenggaraan pemerintahan pada Bupati; laporan
keterangan penyelenggaraan pemerintahan pada BPD dan warga dalam forum
musyawarah Desa, serta menginformasikan secara terbuka pada masyarakat.
Keenam Musyawarah Desa merupakan perwujudan demokrasi
permusyawaratan (deliberative democracy), yakni model pengambilan keputusan
dengan menggunakan musyawarah untuk mencapai mufakat secara kolektif, seperti
halnya bentuk rembug Desa atau musyawarah adat;Musyawarah Desa merupakan
forum tertinggi dalam mengambil keputusan atas masalah-masalah strategis di Desa.
Masalah-masalah strategis antara lain: Penetapan rencana strategis Desa, Musyawarah
perencanaan pembangunan dan masalah yang berkaitan dengan kerjasama dengan
pihak ketiga. Musyawarah Desa diadakan sekurang-kurangnya sekali dalam setahun.
Keputusan Musyawarah Desa bersifat mengikat untuk dilaksanakan oleh Pemerintah
Desa dan Badan perwakilan Desa. Musyawarah Desa dapat diikuti secara langsung
oleh seluruh warga atau dilakukan dengan model delegasi yang dipilih secara
berjenjang.
Ketujuh, Kepala Desa dibantu oleh unsur pemerintah Desa yang meliputi
sekretaris Desa dan perangkat Desa. Struktur organisasi pemerintah Desa ditetapkan
melalui Peraturan Desa dengan memperhatikan model dan kewenangan Desa. UU ini
mengatur mengenai perangkat Desa (Sekretaris Desa dan Perangkat Desa lainnya),
baik dalam sistem rekrutmen, pemberian tunjangan, penghargaan. Rekruitmen
Sekretaris Desa dan perangkat Desa didasarkan prinsip-prinsip profesionalitas,
transparan dan akuntabel. ika demokrasi dibutuhkan sebagai kerangka politik
penyelenggaraan pemerintahan Desa, teknokrasi dibutuhkan sebagai kerangka
administratif bagi Desa, terutama berkaitan dengan keperangkatan Desa. Namun
kerangka teknokrasi itu juga memperhatikan konteks lokal seperti susunan asli. Ada
beberapa pokok pikiran penting dalam konteks ini.
i. Organisasi dan struktur keperangkatan Desa didasarkan pada tiga fungsi utama
Desa: fungsi-fungsi Desa semestinya dijabarkan ke dalam: (a) Fungsi pemerintahan
Desa yang mencakup menjalankan kebijakan publik; menyelenggarakan
pelayanan publik; mengelola sumberdaya alam; dan mengelola keuangan Desa;
(b) Fungsi pembangunan adalah fungsi mobilisasi dan distribusi sumberdaya lokal
guna mencapai kesejahteraan rakyat: menyiapkan dan menjalankan perencanaan
berbagai sektor; mengembangkan ekonomi lokal; pembangunan yang berfokus
pada perbaikan pelayanan dasar; mengelola tata ruang dan kawasan; serta (c)
Fungsi kemasyarakatan adalah kegiatan sosial yang berbasis pada modal sosial
untuk memperkuat ketahanan sosial.
ii. Lebih spesifik lagi, fungsi pemerintahan Desa tersebut mencakup:
regulasi/kebijakan, pelayanan dan pemberdayaan. Fungsi regulasi/kebijakan
dijalankan oleh institusi kepala Desa, BPD dan musyawarah Desa dengan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 91
pendekatan teknokratis. Fungsi pelayanan dijalankan oleh institusi perangkat Desa
dengan pendekatan teknokratis. Fungsi pemberdayaan dijalankan oleh lembagalembaga
atau organisasi masyarakat Desa dengan pendekatan partisipatif dan
keswadayaan.
iii. Struktur organisasi pemerintahan Desa mengutamakan efisiensi dan efektivitas
tanpa menghilangkan keragaman kondisi sosial budaya setempat.
iv. Adanya kejelasan pengaturan mengenai kedudukan keuangan Kepala Desa dan
Perangkat Desa
Kedelapan, proses penyelenggaraan pemerintahan Desa harus membuka ruang
bagi demokrasi substantif. Sedangkan dimensi substantif demokrasi bekerja pada
ranah sosial-budaya maupun ranah politik dan kelembagaan. Di ranah sosial-budaya,
demokrasi menganjurkan kebersamaan, toleransi, antikekerasan, pluralisme,
inklusivisme, keseteraan gender, dan lain-lain. Dalam ranah politik dan kelembagaan,
demokrasi substantif yang harus diatur secara eksplisit dalam peraturan adalah
akuntabilitas, transparansi, responsivitas dan partisipasi masyarakat.
a) Akuntabilitas menunjuk pada institusi dan proses checks and balances dalam
penyelenggaraan pemerintahan. Akuntabilitas juga berarti menyelenggarakan
penghitungan (account) terhadap sumber daya atau kewenangan yang digunakan.
Pemerintah Desa disebut akuntabel bila mengemban amanat, mandat dan
kepercayaan yang diberikan oleh warga. Secara gampang, pemerintah Desa
disebut akuntabel bila menjalankan tugas-tugasnya dengan baik, tidak melakukan
penyimpangan, tidak berbuat korupsi, tidak menjual tanah kas Desa untuk
kepentingan pribadi, dan seterusnya.
b) Transparansi (keterbukaan) dalam pengelolaan kebijakan, keuangan dan
pelayanan publik. Transparansi berarti terbukanya akses bagi semua pihak yang
berkepentingan terhadap setiap informasi mengenai kebijakan, keuangan dan
pelayanan. Artinya, transparansi dibangun atas pijakan kebebasan arus informasi
yang memadai disediakan untuk dipahami dan (untuk kemudian) dapat dipantau
atau menerima umpan balik dari masyarakat. Transparansi tentu mengurangi
tingkat ketidakpastian dalam proses pengambilan keputusan dan implementasi
kebijakan Desa, termasuk alokasi anggaran Desa. Sebagai sebuah media
akuntabilitas, transparansi dapat membantu mempersempit peluang korupsi di
kalangan pamong Desa karena terbukanya segala proses pengambilan keputusan
oleh masyarakat luas.
c) Responsivitas atau daya tanggap pemerintah Desa. Pemerintah Desa harus mampu
dan tanggap terhadap aspirasi maupun kebutuhan masyarakat, yang kemudian
dijadikan sebagai preferensi utama pengambilan keputusan di Desa. Responsif
bukan hanya berarti pamong Desa selalu siap-sedia memberikan uluran tangan
ketika warga masyarakat membutuhkan bantuan dan pelayanan. Responsif berarti
melakukan artikulasi terhadap aspirasi dan kebutuhan masyarakat, yang kemudian
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 92
mengolahnya menjadi prioritas kebutuhan dan memformulasikannya menjadi
kebijakan Desa. Pemerintah Desa yang mengambil kebijakan berdasarkan
preferensi segelintir elite atau hanya bersandar pada keinginan kepala Desa
sendiri, berarti pemerintah Desa itu tidak responsif. Apakah betul pembangunan
prasarana fisik Desa merupakan kebutuhan menDesak (prioritas) seluruh warga
masyarakat? Apakah rumah tangga miskin membutuhkan jalan-jalan yang baik dan
rela membayar pungutan untuk proyek pembangunan jalan? Karena itu,
pemerintah Desa bisa disebut responsif jika membuat kebijakan dan
mengalokasikan anggaran Desa secara memadai untuk mengangkat hidup rumah
tangga miskin ataupun mendukung peningkatan ekonomi produktif rumah tangga.
Uraian di atas dapat disederhanakan dengan tabel 4.2, yang menggambarkan
skema ”pemerintahan rakyat” di level Desa. Filosofi ”dari” identik dengan input yang
berasal dari partisipasi rakyat, ”oleh” adalah sebuah proses pemerintahan yang
bersendikan akuntabilitas dan transparansi, serta ”untuk” adalah sebuah output dalam
bentuk responsivitas pemerintah yang berguna bagi rakyat.
Tabel 4.2
Skema pemerintahan rakyat di Desa
1. Filofosi ”Dari” ”Oleh” Untuk
2. Sistem Input Proses Output
3. Substansi Partisipasi Akuntabilitas dan
transparansi
Reponsivitas
Jika pandangan yang berpusat pada negara memaham demokrasi dari sisi
akuntabilitas, transparansi dan responsivitas penyelenggaraan pemerintahan, maka
pandangan dari masyarakat memahami bahwa pilar utama demokrasi adalah
masyarakat sipil (civil society). Sebuah pandangan dari masyarakat melihat
demokratisasi bukan sekadar sebagai suatu periode transisi terbatas dari satu set aturanaturan
rezim formal ke satu set lainnya, tetapi lebih sebagai sebuah proses
berkesinambungan, sebuah tantangan abadi, sebuah perjuangan yang terus berulang.
Teori demokrasi mengajarkan bahwa demokratisasi membutuhkan hadirnya
masyarakat sipil yang terorganisir secara kuat, mandiri, semarak, pluralis, beradab, dan
partisipatif. Partisipasi merupakan kata kunci utama dalam masyarakat sipil yang
menghubungkan antara rakyat biasa (ordinary people) dengan pemerintah. Partisipasi
bukan sekadar keterlibatan masyarakat dalam pemilihan kepala Desa dan BPD, tetapi
juga partisipasi dalam kehidupan sehari-hari yang berurusan dengan pembangunan dan
pemerintahan Desa. Secara teoretis, partisipasi adalah keterlibatan secara terbuka
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 93
(inclusion) dan keikutsertaan (involvement). Keduanya mengandung kesamaan tetapi
berbeda titik tekannya. Inclusion menyangkut siapa saja yang terlibat, sedangkan
involvement berbicara tentang bagaimana masyarakat terlibat. Keterlibatan berarti
memberi ruang bagi siapa saja untuk terlibat dalam proses politik, terutama kelompokkelompok
masyarakat miskin, minoritas, rakyat kecil, perempuan, dan kelompokkelompok
marginal lainnya.
Secara substantif partisipasi mencakup tiga hal. Pertama, voice (suara): setiap
warga mempunyai hak dan ruang untuk menyampaikan suaranya dalam proses
pemerintahan. Pemerintah, sebaliknya, mengakomodasi setiap suara yang
berkembang dalam masyarakat yang kemudian dijadikan sebagai basis pembuatan
keputusan. Kedua, akses, yakni setiap warga mempunyai kesempatan untuk
mengakses atau mempengaruhi pembuatan kebijakan, termasuk akses dalam layanan
publik. Ketiga, kontrol, yakni setiap warga atau elemen-elemen masyarakat
mempunyai kesempatan dan hak untuk melakukan pengawasan (kontrol) terhadap
jalannya pemerintahan maupun pengelolaan kebijakan dan keuangan pemerintah.
Tatakelola pemerintahan Desa dikerangkai dengan sistem demokrasi modern:
pemilihan dan perwakilan. Pemilihan dan perwakilan merupakan indikator minimal
demokrasi prosedural yang harus ada dalam pemerintahan Desa. Selain itu, konsep
perwakilan dan permusyawaratan tidak bisa dipertentangkan secara diametral, seperti
mempertentangkan antara Badan Perwakilan Desa (model perwakilan) dan Badan
Permusyawaratan Desa (model permusyawaratan), atau mempertentangkan antara
konsep pemilihan (voting) dengan permusyawaratan. Konsep permusyawaratan
sebenarnya bukan sebuah wadah atau institusi (seperti Badan Permusyawaratan Desa
atau Lembaga Musyawarah Desa), melainkan sebuah proses kolektif untuk mengambil
keputusan. Karena itu untuk membangun demokrasi deliberatif (permusyawaratan)
tidak bisa dilakukan dengan membentuk Badan Permusyawaratan Desa yang
jumlahnya sangat terbatas, melainkan bisa membentuk institusi lain yang lebih besar
(misalnya Majelis Permusyawaratan Desa) atau semacam wadah yang cair seperti
forum warga. Yang terpenting dalam demokrasi deliberatif (permusyawaratan) adalah
proses diskusi dan perdebatan secara kolektif untuk mencari kebaikan bersama, yang
melampui proses pemilihan (voting).
Demokrasi perwakilan melalui pembentukan lembaga perwakilan (parlemen
Desa) tentu sangat relevan untuk pendalaman demokrasi Desa. Mengapa? Pertama,
demokrasi perwakilan adalah sebuah solusi pengganti atas demokrasi langsung di
tengah-tengah kompleksitas demografis dan sosiologis masyarakat Desa. Demokrasi
langsung dalam bentuk demokrasi elektoral hanya mungkin dijalankan dalam proses
pemilihan kepala Desa dan pemilihan parlemen Desa. Selain itu tidak mungkin
seluruh penduduk dewasa di Desa terlibat secara langsung dalam pembuatan
keputusan setiap hari. Namun demokrasi partisipatoris dan demokrasi deliberatif yang
melibatkan rakyat banyak tetap dibutuhkan untuk keperluan misalnya perencanaan
Desa lima tahunan maupun tahunan. Kedua, institusi demokrasi perwakilan adalah
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 94
institusi formal yang setiap hari berperan dalam pengambilan keputusan dan kontrol
terhadap eksekutif Desa. Ketiga, di tengah-tengah kompleksitas penduduk Desa,
institusi perwakilan Desa menjadi wadah representasi kelompok-kelompok
masyarakat Desa, terutama kelompok-kelompok marginal seperti perempuan dan
kaum miskin. Keempat, lembaga perwakilan yang representatif menjadi ajang yang
baik bagi proses pendidikan politik dan kaderisasi politik bagi para pemimpin lokal
dari bawah (grass roots). Kelima, parlemen Desa sejatinya dimaksudkan untuk
mendukung proses-proses penyelenggaraan pemerintahan Desa yang demokratis,
transparan, akuntabel, responsif dan partisipatif, sehingga rasa keadilan dan
kesejahteraan masyarakat Desa dapat diwujudkan.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 90
MUSYAWARAH DESA
( DEMOKRASI DELEBERATIF)
INSTITUSI REPRESENTASI POLITIK WARGA
1. FUNGSI LEGESLASI
2. FUNGSI KONTROL
3. FUNGSI BUDGETING
4. FUNGSI KONSULTATIF/
ARTIKULATIF
KEPALA DESA
(PEMERINTAH DESA)
WARGA
(CIVIL & POLITICAL RIGHT)
CHECK AND
BALANCES
AKUNTABILITAS
TRANSPARANSI
PARTISIPASI
METODE
REKRUITMEN:
PEMILIHAN/
MUSYAWARAH?
METODE
REKRUITMEN:
PEMILIHAN/
MUSYAWARAH?
METODE DELEGASI ATAU
LANGSUNG; BERJENJANG
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 91
5. Peraturan Desa
Sebagai konsekuensi atas penetapan kewenangan yang melekat pada Desa, maka
Desa mempunyai kewenangan (mengatur, mengurus dan bertanggungjawab) untuk
menyusun peraturan Desa. Peraturan Desa disusun oleh Kepala Desa dan BPD sebagai
kerangka kebijakan dan hukum bagi penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan
Desa. Penyusunan peraturan Desa merupakan penjabaran atas berbagai kewenangan yang
dimiliki Desa, tentu berdasarkan kepada kebutuhan dan kondisi Desa setempat, serta
mengacu pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebagai sebuah produk
hukum, peraturan Desa tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan
tidak boleh merugikan kepentingan umum. Sebagai sebuah produk politik, peraturan Desa
disusun secara demokratis dan partisipatif, yakni proses penyusunannya melibatkan
partisipasi masyarakat. Masyarakat mempunyai hak untuk mengusulkan atau memberi
masukan kepada BPD maupun Kepala Desa dalam proses penyusunan peraturan Desa.
Fasilitasi pemerintah kabupaten terhadap penyusunan peraturan Desa sangat
diperlukan untuk mempermudah dan membangun kapasitas pemerintah Desa untuk
menyusun perdes baik. Pengawasan (supervisi) kabupaten terhadap peraturan Desa sangat
diperlukan agar perdes tetap berjalan sesuai dengan norma-norma hukum, yakni tidak
menyimpang dari peraturan di atasnya dan tidak merugikan kepentingan umum.
Pengawasan bisa berbentuk preventif (proses konsultasi sebelum raperdes disahkan
menjadi perdes) dan berbentuk represif (membatalkan perdes yang bertentangan).
Setelah peraturan Desa ditetapkan secara formal oleh kepala Desa dan BPD, maka
tahap berikutnya adalah pelaksanaan perdes yang menjadi tanggungjawab kepala Desa.
BPD mempunyai hak melakukan pengawasan dan evaluasi terhadap pelaksanaan
peraturan Desa. Masyarakat juga mempunyai hak untuk melakukan monitoring dan
evaluasi secara partisipatif terhadap pelaksanaan perdes.
6. Perencanaan Pembangunan Desa
Perencanaan Desa merupakan alternatif komplementer atas keterbatasan
perencanaan daerah. Oleh karena itu perencanaan Desa mempunyai posisi yang
sangat penting karena (1) jika Desa mempunyai perencanaan sendiri (yang
dibimbing dengan kewenangan Desa) maka ia akan tumbuh menjadi kesatuan
pemerintahan dan masyarakat yang mandiri. Jika Desa mandiri, maka akan
menngurangi beban pemerintah kabupaten dan sekaligus mempercepat
tujuan‐tujuapenanggulangan kemiskinan dan kesejahteraan rakyat (2) perencanaan
Desa menjadi sebuah instrumen untuk merespon secara cepat, efisien dan efektif
atas masalah dan kebutuhan yang berskala local (3) kejelasan tentang perencanaan
Desa akan menggairahkan partisipasi dan kehidupan masyarakat Desa (4) belajar
pengalaman implementasi ADD, perencanaan Desa berlangsung secara dinamis,
partisipatif dan menjawab kebutuhan berskala local (5) sesuai dengan amanat PP
No. 72/2005, Desa diharuskan membuat perencanaan Desa yang didasarkan pada
kewenangan Desa.
Perencanaan Desa bukanlah perencanaan daerah yang berada di Desa,
melainkan sebagai sebuah sistem perencanaan yang berhenti di tingkat Desa atau
dikelola sendiri (self planning) oleh Desa serta berbasis pada masyarakat setempat,
dengan tetap mengacu pada perencanaan daerah yang telah ditetapkan.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 92
Perencanaan Desa ini memiliki tujuan (1) memotong mata rantai prosedur
perencanaan bertingkat (bottom up) yang terlalu panjang; (2) membawa perencanaan
betul‐betul dekat pada masyarakat di Desa sehingga agenda pembangunan Desa
menjadi lebih partisipatif dan reponsif pada kebutuhan masarakat setempat (3)
membuat proses subsidiaritas dalam pembangunan bekerja di level Desa, sehingga
bisa memperkuat tanggungjawab, membuka proses pembelajaran dan
membangkitkan prakarsa‐potensi lokal, (4) perencanaan Desa akan lebih efektif
menempa keleluasaan, kapasitas dan kemandirian Desa dalam menjalankan urusan
pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan yang sesuai dengan kebutuhan
masyarakat setempat, (5) membuat kepastian pelayanan publik dan pemerataan
pembangunan sampai ke level Desa yang dekat dengan rakyat, (6) menciptakan
produktivitas, efisiensi dan efektivitas pembiayaan pembangunan yang sesuai dengan
kebutuhan Desa.
Perencanaan Desa memiliki sejumlah ciri, meliputi:
a. Perencanaan Desa merupakan sistem perencanaan sendiri (self planning) yang
menjangkau urusan‐urusan pembangunan dan pemerintahan yang menjadi
kewenangan dan tanggungjawab Desa.
b. Kewenangan Desa yang sudah ditetapkan kemudian dicakup dengan perencanaan
Desa, membutuhkan dukungan dana alokasi Desa (ADD) dari pemerintah.
c. Perencanaan Desa dibuat dalam bentuk rencana strategis sebagai rencana jangka
panjang, rencana pembangunan jangka menengah (RPJMDes), dan rencana
pembangunan tahunan (RKPDes).
d. Perencanaan Desa merupakan sistem yang terpadu dan dibuat sistem budgeter
(budgetary system) di Desa melalui skema APBDes. Artinya, kecuali
perencanaan sektoral kabupaten maupun pelaksanaan tugas‐tugas pembantuan
(yang menjadi domain pemerintah supraDesa), program‐program pembangunan
yang bersifat spasial dan berbasis Desa sebaiknya diintegrasikan secara terpadu
dalam perencanaan Desa dan dana program‐program itu dimasukkan ke dalam
APBDes (budgetary system). Integrasi secara terpadu ini mempunyai beberapa
tujuan. Pertama, menghindari terjadinya “dualisme” perencanaan dan
pengelolaan pembangunan, sebagaimana Desa mengelola perencanaan rutin serta
agenda pembangunan lainnya (PPK, PEMP, P2MD, P3DT, dan lain‐lain) yang
berada di luar sistem anggaran Desa. Dalam praktiknya perencanaan rutin justru
sering terbengkelai karena kurang memiliki kepastian dana, sementara
program‐program luar itu memasok dana yang lebih besar dan lebih pasti.
Kedua, Desa akan lebih fokus merencanakan dan melaksanakan pembangunan
sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat.
e. Perencanaan Desa dikelola untuk merespons secara dekat‐langsung berbagai
kebutuhan masyarakat Desa serta diproses secara partisipatif. Forum
Musrenbangdes, LPMD, RT, RW, kelompok tani, kelompok perempuan, karang
taruna, kelompok keagamaan dan lain‐lain merupakan arena yang nyata untuk
mewadahi proses perencanaan partisipatif di Desa. Di internal Desa, partisipasi
pembangunan mensyaratkan adanya pelembagaan yang demokratis dalam
struktur pengambilan kebijakan Desa.
f. Perencanaan Desa tidak perlu dibawa atau diusulkan naik ke atas, misalnya
untuk memperoleh persetujuan. Musrenbang di kabupaten tidak lagi digunakan
untuk menilai, menyeleksi atau menyetujui usulan dari Desa. Dalam konteks
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 93
perencanaan Desa, kabupaten bertugas melakukan pembinaan, fasilitasi dan
supervisi.
g. Tanggungjawab perencanaan Desa diletakkan di tingkat Desa. Desa
menyampaikan dokumen‐dokumen perencanaan dan pelaksanaannya kepada
kabupaten sebagai bahan untuk melakukan pembinaan, fasilitasi dan supervisi.
7. Keuangan Desa
Keuangan Desa memegang peranan yang sangat penting dalam penyelenggaraan
pemerintahan Desa, oleh karena itu dalam Rencana Undang-Undang Desa ini akan
diperjelas mengenai kewenangan pendanaan dalam setiap kegiatan, penggalian sumber
pendapatan Desa, pengelolaan kekayaan Desa, hubungan Desa-supra Desa dalam
penggalian sumber pendapatan Desa, perencanaan dan pengelolaan Anggaran Pendapatan
dan Belanja Desa, pembentukan dan pengelolaan Badan Usaha Milik Desa.
Ada tiga prinsip dasar keuangan Desa. Pertama, Desa mempunyai hak untuk
memperoleh alokasi dari pemerintah karena Desa menjalankan fungsi-fungsi
pemerintahan, pembangunan, dan kemasyarakatan. Kedua, money follow function: uang
digunakan untuk membiayai fungsi, dimana fungsi ini berdasarkan kewenangan dan
perencanaan Desa. Ketiga, no mandate without funding: tidak ada mandat tanpa uang.
Prinsip ini berlaku dalam tugas pembantuan yang diberikan kepada Desa. Desa
mempunyai hak menolak tugas pembantuan apabila tidak disertai dana, personil, sarana
dan prasarana
Selain keuangan Desa bersumber dari lokal (PADes), juga bersumber dari
pemerintah dan sumbangan pihak ketiga. Ada beberapa model transfer uang yang masuk
ke Desa:
1. Investasi dari pemerintah untuk pengembangan kawasan/pembangunan peDesaan.
Anggaran ini merupakan kewenangan dan tanggungjawab pemerintah.
2. Alokasi dana Desa sebagai hak Desa karena menyelenggarakan fungsinya. ADD
dialokasikan langsung dari APBN, yang posisinya sebagai salah komponen tetap dalam
dana perimbangan yang diterima oleh kabupaten/kota. Dengan demikian dana
perimbangan yang diterima oleh kabupaten mencakup DAU, dana bagi hasil, Dana
Alokasi Khusus dan juga Alokasi Dana Desa. Jumlah ADD untuk setiap kabupaten/kota
ditentukan secara tetap namun beragam yang didasarkan pada perbedaan kondisi
geografis, demografis dan kemiskinan.
3. Akselerasi: dana yang digunakan untuk mempercepat realisasi perencanaan Desa.
Dana akselerasi lebih sebagai affirmative action untuk Desa-Desa yang masih
terbelakang. Dana ini tidak mempunyai perencanaan dan implementasi tersendiri,
melainkan menyatu (integrasi) dengan perencanaan Desa, karena itu harus masuk
dalam APBDes.
4. Insentif: dana ganjaran (reward) terhadap Desa yang berprestasi dalam
menyelenggarakan fungsinya
Selain itu, semua bantuan dari pemerintah dan pihak ketiga (program, dana, aset)
yang masuk ke Desa harus melalui rekening/kas Desa dan dicatat dalam APBDesa.
Perencanaan keuangan (APBDes) dilakukan secara partisipatif, dan pengelolaan keuangan
Desa menjadi kewenangan kepala Desa dengan menerapkan prinsip-prinsip efisiensi,
efektivitas, transparansi dan akuntabilitas.
Paralel dengan keuangan Desa itu, tantangan ke depan dalam penyusunan UU
Desa adalah bagaimana memberikan porsi kepada Desa untuk dapat mengelola
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 94
sumberdaya alam di wilayah yurisdiksinya. Sumberdaya alam di Desa berfungsi sebagai
sumberdaya ekonomi di Desa. Hal ini sangat dibutuhkan Desa sebagai basis produksi
untuk membiayai pembangunan dan kesejahteraan warga masyarakat. Pengembangan
kawasan dan pembangunan Desa yang memanfaatkan sumberdaya alam sangat
dibutuhkan untuk mendukung kesejahetaraan masyarakat. Namun, keputusan
pengembangan kawasan itu harus melibatkan partisipasi masyarakat serta memperhatikan
aspek keberlanjutan ekologis dan proteksi terhadap masyarakat. Tujuan-tujuan
pengembangan ekonomi kawasan ini dilandasi pemahaman bahwa partisipasi (akses, voice
dan kontrol) merupakan prinsip dasar yang mampu membuka ruang negosiasi bagi Desa
dan tercermin dalam kebijakan pembangunan.
BUMDes merupapakan alternatif yang dapat dikembangkan untuk mendorong
perekonomian Desa. Melalui alternatif usaha ini, diharapkan akan tercipta sumberdaya
ekonomi baru untuk mengatasi keterbatasan sumberdaya alam Desa. Beberapa usulan
sebaiknya menjadi pertimbangan:
a) UU Desa perlu mengatur sumber-sumber ekonomi seperti industri kecil dan menengah
bagi pemanfaatan Desa, bukan sekadar dikelola kabupaten secara sektoral.
b) BUMDes perlu diatur di dalam UU Desa (sebagaimana dalam PP No. 72/2005), untuk
menjadi pilar ekonomi Desa, termasuk model tata kelola dan keberlanjutan sebagai
sumberdaya ekonomi
c) UU Desa perlu menegaskan keharusan kerjasama antar Desa dalam pengembangan
ekonomi lokal yang saling menopang satu sama lainnya, disamping untuk mencegah
konflik, dan difasilitasi oleh kecamatan
d) UU Desa perlu mengamanatkan kombinasi perda dan perdes mengenai pemberdayaan
sektor ekonomi alternatif seperti industri kecil dan menengah yang dikelola berbasis
Desa
UU menjamin bahwa BUMDes bukan menjadi alat rente bagi penyelenggara
pemerintahan Desa, menjadi alat penting bagi Desa untuk melindungi dan
memberdayakan masyarakatnya, menjadi arena bagi warga Desa untuk bekerjasama
membangun ekonomi wilayahnya dan tidak menjebakkan diri pada berbagai bentuk
kerjasama dengan pihak luar yang justru mengancam ekonomi Desa, khususnya lapisan
bawah. Beberapa catatan untuk bahan perbaikan pasal yang lebih operasional adalah: (a
Dalam mengelanggarakan pemerintahan, Desa memiliki BUMDes yang berfungsi untuk
menstimuli, menfasilitasi dan melindungi dan memberdayakan kesejahteraan ekonomi
masyarakatnya. Dengan kata lain BUMDes dibentuk dengan kepentingan untuk
mendukung kegiatan ekonomi di Desa yang menjadi hajat hidup orang banyak di
Desanya; (b) BUMDes dibentuk melalui proses pengambilan keputusan antar pemerintah
Desa, BPD dan wakil-wakil warga masyarakat; (c) BUMDes merupakan usaha milik Desa
yang dikelola secara otonom oleh warga Desa; (d) Keuntungan usaha BUMDes sebesarbesarnya
untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan dialokasikan di bidang
pelayanan Desa dan mendukung berkembangnya BUMDes; (f) Jenis usaha yang
diselenggarakan peBUMDes adalah yang bebenar tidak mengancam tetapi justru
mendukung usaha ekonomi masyarakat Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 95
8. Kerjasama Desa
Kerjasama antar Desa menjadi penting ketika pertama, keterbatasan Desa, (1)
euforia otonomi Desa seringkali memunculkan egosentrisme Desa, dimana Desa merasa
mempunyai “kedaulatan” atas teritorial Desanya. Akibatnya, terjadi ketegangan dan konflik
antar Desa berkaitan dengan kepemilikan, ataupun pemanfaatan sumberdaya yang ada,
seperti; air, tanah maupun sumberdaya hutan. Konflik antar Desa tidak jarang ditnadai
dengan penggunaan kekerasan (2), munculnya kesenjangan kapasitas antar Desa, sehingga
tidak semua Desa memiliki kemampuan yang sama dalam mengelola pemerintahan dan
pembangunan. Argumentasi kedua, adalah keterbatasan kabupaten/ kota dalam
menyelenggarakan pelayanan publik dan pembangunan yang bisa menjangkau semua
Desa, karena konstrain geografis dan sebagainya.
Berlatar dua hal tersebut di atas, maka diperlukan semacam ruang antara dalam
menjembatani keterbatasan Desa maupun keterbatasan kabupaten/ kota. Selama ini,
dalam kerangka regulasi nasional, ruang antara itu dibayangkan berjalan melalui
mekanisme kerjasama antar Desa.
Kerjasama antar Desa sekaligus menjadi instrumen untuk membangun energi
kolektif antar Desa dalam menyelesaikan persoalan lokal dan sekaligus membangun
proteksi pada kepentingan Desa dari intervensi pasar di era globalisasi.
Ada sejumlah poin kritis berkaitan dengan kerjasama Desa antara lain: (1)
basis kerjasama Desa, (b) format kerjasama, (c) prinsip‐pinsip dasar kerjasama
Desa, (d) format kelembagaan kerjasama, (e) intervensi kabupaten dalam
pengaturan tentang kerjasama Desa, dan (f) model penyelesaian konflik kerjasama
Desa. Basis kerjasama Desa bertujuan untuk mencapai tujuan kesejahteraan
rakyat,menguatkan partisipasi masyarakat dan memperbesar ruang negosiasi Desa
dalam menentukan pengaturan kerjasama Desa, serta memperjelas model
penyelesaian konflik.
UU Desa yang akan dibangun harus:
a. Menyebutkan basis kerjasama Desa adalah untuk kepentingan Desa
masing‐masing sesuai dengan kewenangannya. sebagaimana telah diatur di
dalam UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005.
b. Memberikan peluang untuk membuka akses Desa melalui Forum perencanaan
pembangunan dan membuka kemungkinan bagi munculnya tiga format
kerjasama yakni kerjasama antar Desa; kerjasama Desa dengan pihak ketiga.
c. Kerjasama Desa merupakan bentuk kerjasama antar Desa dalam lingkup
kabupaten yang didasarkan pada kesamaan kepentingan dalam du hal; (1)
mengupayakan kepentingan yang berdimensi horizontal, yakni efektivitas dan
efisiensi penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik, pembangunan,
pengelolaan sumber daya dan ekosistem. (2) Dimensi yang vertikal, yakni
memperjuangkan kepentingan bersama antar Desa pada pemerintah kabupaten.
Sedangkan kerjasama dengan pihak ketiga merupakan bentuk kerjasama Desa
atau beberapa Desa dengan pihak ketiga, seperti private sectors, perorangan
maupun voluntary sectors. Ruang kerja sama antara Desa dengan pihak ketiga itu
dapat meliputi bidang yang sudah dirumuskan dalam PP No. 72/2005, yakni:
peningkatan perekonomian masyarakat Desa; peningkatan pelayanan pendidikan;
kesehatan; sosial budaya; ketentraman dan ketertiban; dan/atau pemanfaatan
sumber daya alam dan teknologi tepat guna dengan memperhatikan kelestarian
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 96
lingkungan. Terakhir, kerjasama Desa dengan pemerintah kabupaten merupakan
bentuk kerjasama antar Desa atau beberapa Desa dengan pemerintah kabupaten
dalam urusan pemerintahan yang bersifat concurrent. Urusan yang bersifat
concurrent artinya urusan pemerintahan yang penanganannyadalam bagian atau
bidang tertentu dapat dilakukn bersama antara Desa dengan pemerintah kabupaten.
Prinsip-prinsip kerjasama perlu dipertegas, berikut dengan mekanisme
implementasinya. Prinsip-prinsip tersebut adalah (a) prinsip eksternalitas yaitu
kerjasama seharusnya memperhatikan dampak yang dapat ditimbulkan dalam
kerjasama tersebut, (b) prinsip akuntabilitas yaitu kerjasama itu menjamin
berjalankan akuntabilitas, (c) prinsip efisiensi yaitu kerjasama dilakukan dengan
memperhatikan sumberdaya untuk mendapatkan ketepatan, kepastian dan
kecepatan hasil, (d) Prinsip keserasian yaitu kerjasama diselenggarakan dengan
prinsip saling berhubungan dan saling mendukung, (e) prinsip kelestarian
lingkungan, dan (f) prinsip kearifan lokal (g). kesekurelaan; (h). keadilan.
Berkaitan dengan model-model kerjasama Desa, UU Desa dapat mengikuti
model Asosiatif seperti diperkenalkan dalam UU No. 22/1999 atau mengikuti
model kerjsama antar Desa yang diperkenalkan UU No. 32/2004. Alternatif lain
adalah menggunakan model asosiatif yang bersifat vertikal. Atau, menggabungkan
model Assosiasi dengan Badan Kerjasama. Dalam model gabungan ini, ada 2 (dua)
elemen penting yang perlu diperhatikan yaitu: (a) sekretariat yang kuat untuk
menjadi dapur dari ide/gagasan dan kerja‐kerja, dan (b) sistem pengambilan
keputusan yang tidak dominatif melalui model pengambilan keputusan yang
konsultatif.
Berkaitan dengan pilihan konsep partisipasi dalam kerjasama Desa, UU Desa
dapat mengadopsi demokrasi langsung, dimana warga melalui delegasi mereka ikut
mengambil keputusan dalam kerjasama antar Desa atau demokrasi representatif
dimana wrga melalui BPD ikut mengambil keputusan. Setiap kerjasama yang
dilakukan oleh Desa, baik dengan Desa lain, pihak ketiga maupun pemerintah
harus mendapatkan pesetujuan warga secara delegatif, demikian pula ketika
kerjasama sudah dijalankan maka pemerintah Desa wajib melaporkan
perkembangan dan hasil kerjasama itu paa BPD dan warga
UU Desa memberi amanat untuk mewajibkan pembentukan Perda tentang
kerjasama Desa namun dengan memperjelas prinsip-prinsip dan kewajiban
pemerintah kabupaten. Pemerintah kabupaten wajib membuat ”payung hukum”
yang membuka ruang bagi ketiga bentuk kerjasama bisa dilakukan. ”Payung
hukum” itu bisa berbentuk Peraturan Daerah. Dalam peraturan daerah itu
disebutkan secara jelas kewajiban Pemerintah Kabupaten untuk memfasilitasi dan
memperkuat kapasitasDesa dalam menjalin jejaring antar Desa maupun dengan
pihak ketiga.
UU sebaiknya secara eksplisit mengatur model penyelesaian konflik Desa
melalui mekanisme mediasi antar Desa. Selain itu perlu mengatur rule of engagement
dari pemerintah atasan dalam penyelesaian konflik. Modal sosial/budaya yang
sudah berkembang dalam hubungan antar Desa dapat dipertemukan dengan rule of
engagement pemerintah.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 97
9. Lembaga Kemasyarakatan
Dalam ketentuan ini akan diatur mengenai tujuan pembentukan Lembaga
Kemasyarakatan, tata cara pembentukan Lembaga Kemasyarakatan, tugas dan fungsi
Lembaga Kemasyarakatan, hubungan lembaga kemasyarakatan dengan lembaga Desa yang
lain. Lembaga kemasyarakatan adalah lembaga yang dibentuk masyarakat dengan prinsipprinsip
kesukarelaan, kemandirian dan keragaman. Karakteristiknya terdiri dari lembaga
kemasyarakatan yang berbasis: kewilayahan, keagamaan, profesi, kebudayaan (termasuk
adat istiadat), kepemudaan, gender, dan interest group/kepentingan.
UU mengakui keberadaan lembaga kemasyarakatan dan perannya dalam
kepemerintahan Desa, seperti dalam musyawarah Desa, musyawarah perencanaan
pembangunan Desa, mengawasi pelaksanaan pembangunan dan pemerintahan. Fungsi
utama Lembaga kemasyarakatan adalah dalam penguatan komunitas dan social
security/ketahanan masyarakat dan dapat membantu pemerintah Desa dalam menjalankan
fungsi administrasi kepemerintahan.
10.Pembinaan dan Pengawasan
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan Desa dalam
pengaturan ini akan dititik beratkan pada peran masing susunan pemerintahan dalam
rangka meningkatkan kinerja penyelenggaraan pemerintahan Desa. Sebagaimana telah
ditetapkan dalam PP No. 72/2005, pembinaan dan pengawasan terhadap
penyelenggaraan pemerintahan Desa merupakan kewajiban pemerintah, provinsi,
kabupaten/kota dan kecamatan. Pembinaan dapat berbentuk penyusunan regulasi,
standar, panduan teknis, penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, asistensi
teknis dan lain-lain. Sedangkan pengawasan dilakukan secara preventif dan represif atas
penyelenggaraan pemerintahan Desa, termasuk monitoring dan evaluasi secara
berkelanjutan, baik dari atas maupun secara partisipatif di tingkat Desa.
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 98
BAB V
Penutup
1. Keputusan Pemerintah dan Komisi II DPR untuk melakukan revisi terhadap Undang-
Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah serta mendesain
kembali menjadi 3 Undang-Undang yang baru, yakni Undang-Undang Pemerintahan
Daerah, Undang-Undang Pemilihan Kepala Daerah dan Undang-Undang Desa adalah
suatu gagasan yang sangat baik dan perlu didukung oleh semua pihak dalam rangka
mewujudkan tata kelola pemerintahan yang lebih baik.
2. Dalam hubungannya dengan keinginan yang kuat untuk mewujudkan pembentukan
Undang-Undang Desa, hal ini semakin menunjukkan adanya suatu kesadaran dan
komitmen politik yang sangat tinggi untuk menempatkan dan memfokuskan Desa
sebagai sendi-sendi negara yang sangat penting dalam rangka mempercepat dan
mendukung pemerintahan di atasnya.
3. Secara filosofis, pembentukan Undang-Undang Desa akan menempatkan kembali Desa
sebagai susunan pemerintahan yang terdepan dalam penyelenggaraan urusan
pemerintahan yang langsung berhadapan dengan masyarakat.
4. Secara Yuridis, dengan pembentukan Undang-Undang Desa ini maka akan semakin
memperjelas kedudukan Desa dalam tata pemerintahan di Indonesia, hal ini
dikarenakan akan kembali sesuai dengan amanat Pasal 18 Undang-Undang Dasar
1945.
5. Secara Sosiologis, berbagai aspek yang menjadi permasalahan krusial masyarakat di
daerah Perdesaan akan segera dapat lebih difokuskan untuk ditangani, dengan
demikian maka cita-cita luhur bangsa Indonesia yang tertuang di dalam Pembukaan
Undang-Undang Dasar 1945 akan segera dapat diwujudkan.
Langganan:
Postingan (Atom)